张占斌：国家推进省直管县改革的政策意愿研究

我国从1992年起地方就自发开始了省直管县改革的探索。2005年中央提出可以进行省直管县改革，但怎样进行改革、是否大范围进行改革，中央没有明确规定，也没有讲改革实践程度和时间表。理论界也有不同的认识，国家“十二五”规划明确提出，要在有条件的地方探索省直管县领导体制。这表明省直管县改革在国家总体改革排序中将有所前移。在此背景下，我们对省直管县改革涉及到的一些重大问题进行了梳理，进而研究国家推进省直管县改革的政策意愿。

一、统筹区域均衡发展背景下的省直管县改革

从总体上来看，“市管县”体制并没实现它最初的设计，城乡差距不仅没有缩小，反而呈现不断扩大的趋势。多数研究者认为，市管县体制本质上是一种重城轻乡的行政体制。进入新世纪以来，我国整体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，统筹城乡发展成为国家发展战略。市管县体制总体上不利于实现统筹城乡发展，地级市容易对辖县产生“挤出效应”，使农村大量的发展资源流向城市，从而形成城市对农村新的剥夺。省直管县改革正是在这一背景下展开的，它所体现的政策意愿就是国家由非均衡发展向均衡发展转变，国家的政策抓手就是统筹城乡发展。

（一）省直管县改革的出发点是更好的推进城乡统筹发展

当前，城乡发展不平衡是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，“市管县”体制已成为制约城乡协调发展的深层次因素之一。“市管县”体制仅在工业化程度高的地区实现了城乡协调发展 。研究认为，“市管县”体制没有考虑到地区间的差异性，而是采取了“一刀切”的做法，大部分地级市并没有实现预期的目标，城乡不平衡的问题越发突出。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，这是“市管县”体制仍然在发挥着全面作用的一个重要原因。从思维习惯看，长期形成的城市中心思想观念根深蒂固，中心城市还是一个地区主要GDP的生产者，衡量发展过分看重城市变化。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和城市配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村转向城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。

对于统筹城乡发展，理论界进行了长期的研究，大家对城乡要统筹发展一般没有太大的异议，但对怎样统筹以及实现路径上出现了争议。涉及到行政体制方面的问题很多，与我们研究问题相关的、影响比较大的观点有“强县论”、“强市论”和“互补论”。

1、“强县论”的基本主张就是省直管县

这一观点首先要求改革“市管县”体制，实行市县分治，有序推行省直管县体制。并认为，有效地统筹城乡发展，就要改革“市管县”体制，推行省直管县体制。从体制改革、制度建设上着手，建立统筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。研究认为，推进省直管县改革，是改变公共资源配置的重要内容，是夯实国民经济基础，提升县域在国家经济社会发展中所处重要地位的需要。这种改变是“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”，这是对公共经济政策和公共社会资源由过去的偏重城市开始转向县域和农村的总的概括 。对于省直管县改革原由，也有学者从对县域治理角度进行了解读。并认为，为了解决日益严重的县域政治问题，中央政府推出的一个措施就是“省管县”、强县扩权。这一措施所贯彻的基本思路，就是拉近中央与县政、省政与县政的距离，加强中央、省府对县的控制 。

2、“强市论”的基本主张就是“市管县”

主张“强市论”的学者认为，城乡要合治，要充分发挥地级市的作用，地级市的地位不仅不应削弱而应进一步强化。并认为，地级市在经过多年发展之后，已经成为地区的经济中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集中心。如果不实行“市管县”的体制，实行省直管县体制那就会导致新的条块分割和城乡分割，制约区域经济的发展，很难在一个区域中形成有带动作用的中心城市。还有一些学者认为，从中国目前的国情因素来看，优先发展城市仍然是一条正确的战略选择。因此，不能只考虑眼前的需要，要从国家发展的长远战略和顺应世界潮流这个高度，来认识思考和研究这个问题。在选择省直管县还是“市管县”体制时，关键是看是否有利于区域内城市总量的发展。当前主要是通过“市管县”体制创新，完善市管县体制。也有学者从“复合行政”的理论，提出了解决“市管县”体制的矛盾和问题的新视角。

3、“互补论”的主要观点

持“互补论”的学者认为，省直管县和“市管县”不宜互相否定，而应在体制上形成互补。从历史的角度来分析，当前推行的省直管县与“市管县”不是一种替代关系，而是一种互补的关系，也可以说是对“市管县”体制的一种修正和完善，而不是彻底否定。按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策将不是权宜之计，从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看，“市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用仍是必要的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。在城镇化这一发展背景下，省直管县也好，“市管县”也好，都只是不同方式、不同途径的选择，不存在非此即彼的替代关系，而是互补的。全国各地情况千差万别，可因地制宜，自主选择 。也有学者从城乡一体化的角度阐述了互补论，并认为，要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。城乡一体化既不能理解为乡村城市化，也不应该理解为一般意义上的城市化，而是一个国家经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程 。

（二）浙江省直管县体制促进县域经济发展的理论解说

研究认为，浙江财政省管县和行政“市管县”的体制兼容，集中体现了政府创新的能力和勇气，是浙江地方政府创新方面的成功典范。财政省管县的要义是还权于县，核心是藏富于民。财政省管县意味着县的发展享有相对独立的财权，而不需依附于地级市，从而有效降低了市剥夺县的发展资源和发展权利的可能性，也有利于增强县的自主发展能力，并拓展县域的发展空间，进而为县域经济的发展和繁荣创造有利条件。行政“市管县”是对占主导地位的市管县体制的理性妥协。20世纪80年代初，中央大力推行“市管县”体制，在很短的时间里，“市管县”便成为全国绝大多数省区的基本体制，浙江也不能自行其是，于是创造性地将这两个体制结合起来，即财政省管县与行政“市管县”的兼容体制。财政省管县，既增强了县域经济的独立性和相对利益，又激发了县域发展经济的动力；行政“市管县”，既维护了中央的权威和尊严，又有利于实现和保障社会稳定 。也有学者认为，过去三十年里，浙江通过县政扩权改革发展出了一套有效的次省级政府的激励结构，主要内容包括：利用省管县财政体制扩大次省级政府的范围；实施一系列以GDP增长为导向的财政政策；推行以扩大强县经济管理权限为主要内容的强县扩权以及相应的人事制度改革。正是这套激励结构与民营经济发展之间形成的互利耦合关系培育出了浙江发达的块状经济 。

二、推进省直管县改革存在的问题

（一）省直管县改革条件不是很清晰

“十二五”规划《纲要》提出，要“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”。但对于省直管县改革应该具备什么样的条件还不清晰，致使各地改革没有依据。有的学者提出以经济发展水平作为判断的依据，认为可以在发达地区和欠发达地区推行不同的省直管县改革路径，提出在经济发达地区，应该重点加大推进省直管县改革的力度，而在经济欠发达地区，则还应该维持目前的行政管理架构，暂不调整市管县体制，但同时推进省直接对县的财政体制改革。也有的学者提出，省直管县改革要从强县扩权、农业大县改革出发，然后再逐步过渡到在全国范围。 在这些问题上，国家尚没有统一的规定，一些地方的试点多数是对大县和强县实行省财政体制直管，而少数也有把弱县和小县进行省财政体制直管，处于无序状态。

（二）省直管县改革路径不是很明确

路径的选择对于省直管县改革能否取得实效具有重要意义。各地省直管县改革试点，有的从财政体制入手，有的从经济社会管理权限入手，还有的从行政区划的调整入手。目前，对于省直管县改革具体路径的选择存有不同主张。有学者认为，省直管县改革是一顶复杂的系统工程，在体制没有定论时，应通过不断下放经济管理权限逐步推开，主要是强县扩权和扩权强县；也有学者认为，要实施省直管县改革，就要全面启动，行政与财政上同步改革，最终实现市与县的完全分治。有的学者认为，不宜全面推进省直管县改革，明智之举是实行省直管县与市管县并举，最大限度地发挥两种体制的优势和效能。还有学者认为，目前省直管县改革中存在的问题实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等 。许多不同的主张并存充分说明目前各方对于改革路径仍未取得相对统一的意见，具体改革路径仍尚待明确。

（三）省直管县改革的政策配套不到位

主要表现两个方面，一个方面是，现有法律法规及政策与省直管县体制不配套。目前我国很多法律法规都明确了执法主体在地市级，在实行省直管县改革后，就需要及时修订相关法律法规，明确县（市）的执法主体地位。另一个方面是，财税体制不匹配。我国的财政体制是财力向上集中的体制，在这种体制下，大部分税收收入都划归中央政府与省级政府所有，县所得比重相对较低。这导致县财力普遍较弱，与此同时，县还承担了较多的事权和支出责任，财权、财力与事权不匹配的问题越发突出。

三、与省直管县体制改革相关的几个问题

（一）推进省直管县改革向纵深发展

推进省直管县改革是党中央国务院作出的重大决策，也是“十二五”规划建议的明确要求。合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅运行的重要基础，也是促进科学发展的重要保障。目前影响科学发展的一个突出问题，是中央和地方的关系以及地方各级政府之间的关系还没有完全理顺。这些既影响了行政效率，也妨碍了科学发展。近几年来，中央提出扩大县域发展自主权、推进省直接管理县（市）财政体制改革，在有条件的地方依法探索省直接管理县（市）的行政体制改革。不少地方在这些方面都进行了积极探索，应及时总结经验，加以正确引导，扩大试点范围。“十二五”时期省直管县改革，可考虑以扩权强县为主要切入点，结合本地实际，加大向县级政府放权的力度，扩大县级政府经济管理和社会管理权限，特别是要结合社会管理创新，适当下放更多的社会管理权限，增强县级政府对经济社会事务统筹协调的能力。要把下放行政管理权与清理省市两级行政审批事项结合起来，加大省市两级政府行政审批事项的清理力度，该取消的坚决取消，能下放的要下放给县级政府。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置省、市、县政府的财力，增强县级政府提供公共服务的能力。同时，建立健全与县级政府扩权相适应的监督制约机制，推进政务公开，规范权力运作，提高依法行政水平，确保县级政府用好省市下放的行政管理权。

（二）处理好省直管县改革与依法行政的关系

如何正确处理好省直管县改革与依法行政的关系，是省直管县改革实践无法绕过的一个难题。研究认为，在行政改革实践中要注意三种倾向：第一种倾向是容忍改革突破法律，认为行政改革可以不受不合时宜的法律的约束，允许所谓的“良性违法”，可以先改革、后修法，通过事后修改法律的方式实现改革的合法化。第二种倾向是对违法改革“零容忍”，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革，不允许超越于法律之外或者凌驾于法律之上搞行政改革。第三种倾向是一种折衷态度，企图通过一种错位处理的“辩证”方式来回避矛盾，认为行政改革与依法行政二者固然在具体事项和特定领域等微观层面上关系紧张，但从整体和长远角度来看，二者之间的冲突只是暂时的，总体上可以做到并行不悖。因此，只要行政改革在总体上符合依法行政的基本要求，那么依法行政原则就可以容忍行政改革在局部突破法律。 在目前状态下，进行以强县扩权为主要内容的省直管县改革是必要的，它有助于提高行政效率，促进县域经济发展。但从法治视角考察，有几个问题需要特别引起重视。当我们将市政府的某些职权下放给县,或者将省政府的某些职权下放给县，是设定、授权还是委托？如果属于法律对职权的重新设定,那等于修改宪法和地方组织法,也必须修改宪法和地方组织法;如果属于授权,那中国现行的授予权系指法律法规对非行政机关的授权,显然与改革现状不符;如果属于委托，那么作为被委托人的县政府就必须以委托人(省政府或市政府)的名义行使职权，而且行为后果必须由上级政府承担,这种机制又不符合改革的初衷。这就是说为了配合‘强县扩权’,我们的立法工作和立法研究必须跟紧 。

（三）对省直管县改革动力与共识的研究

省直管县改革的动力源于改革的共识，争取广泛的共识是省直管县改革的前提。当前深化行政改革显得十分必要和迫切，但新形势下深化改革却面临着一系列的困境。首先是改革疲劳和改革精神的丧失，其次是打破现有利益格局的艰难；最后是改革新理念与传统动力转换机制之间的张力越来越大，矛盾越来越突出 。中国过去30多年的改革取得了巨大的成绩，但是它具有明显的阶段性。它是渐进式的改革，是从下到上、先易后难。当前，民众要求参与政治的呼声越来越高，可以从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，对政治体制改革的要求越来越迫切，这需要顶层设计 。现在省直管县改革地方能自己探索的领域已所剩不多，现在推行省直管县领导体制应该解决的一些问题，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等都需中央从顶层作出制度安排。当然在省直管县的空间形态上，不可能是一个整齐划一的过程。过去的一段时间，强县扩权改革只所以能够推进，是因为改革的内容在一省之内可以独立地进行，它不需要从国家层面来推动，只要中央不反对即可。但是到了今天，再独立地依靠地方自我改革去推动已空间有限、动力不足。现在看，理论界对省管县改革的目标与前景大都比较认同，广大机关干部对这一改革也表现出了极大的政治热情，普遍持欢迎态度。然而，省管县改革依然会面临不小的阻力。这项改革是一次规模宏大的政府改革，牵涉数以万计官员的切身利益，其困难程度显而易见。改革中所要进行的机构改革、人员调整、职能转变和权力下放，将主要考验地级市政府及其官员的承受能力、省级政府的调控与监管能力、县级政府的管理与服务能力 。所以，必须有效解决部分官员害怕失去既得利益的抵触心理以及担心改革风险的犹豫心态，在中央与地方、政府与社会之间达成了广泛的改革共识。

（四）对省直管县体制配套改革的研究

省直管县改革是重要的经济体制和行政体制改革，他的推进和完善需要经济体制、行政体制改革大的环境和一些配套改革相应跟近。推进省直管县改革，必须解决好垂直管理体制问题。对于如何解决垂直管理中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。问题的关键不在垂直管理的多与少、强与弱，而在是否应当垂直管理，在哪些领域实行垂直管理，因为中央垂直管理有特定的适用范围和条件，属于中央政府的职能才有必要垂直管理；属于地方政府的职能，就没有必要垂直管理，不能一出现这样那样的问题就想到垂直管理，否则势必与地方管理产生矛盾冲突，难以持久。事实上，目前各地反应强烈的问题也集中在不该垂直的领域。因此，应当以职能划分为基础来调整垂直管理 。推进省直管县改革，必须理顺政府职责关系。既要重视在横向上理顺同级政府各部门之间的职责关系，更要重视从纵向上理顺不同层级政府之间的职责关系。理顺各级政府的职责关系，关键是做到财权与事权相对应，权力与责任相统一。到目前为止，我国对省、地级市、县的职责权限的划分并不是很明确，只有科学合理划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。另一点，从各地近几年发展来看，许多经济强镇已经具备了较强的经济实力，无论在人口数量上、工业化程度，还是在镇域规划等方面已发展为小城市。但在发展过程中都面临行政级别低、财政留成少、人员编制紧、事权不足等多方面的限制。我认为强镇扩权是必然的选择。“镇级市”能够较好缓解强镇发展过程中对城市化制度需求问题，而且推行省直管县行政体制后，若在省内镇改市数量过多，会增加省直管县的困难，降低行政效率，若直接由县管辖，则不会增加省政府的工作量。因此，推进好“镇级市”，对省直管县制度建立意义重大。

四、国家推动省直管县改革的政策建议

（一）当前推进省直管县改革的着力点

省直管县改革能否取得进展和大范围铺开，很大程度上取决于决策层对于省直管县改革的认识，取决于改革的战略排序，取决于省直管县改革的顶层设计。我国各地发展基础、发展阶段和改革进程存在较大的差异性，推进省管县改革要充分考虑这些因素，认真分析改革的适应性。东部省市需要更加注重区域一体化的要求，西部地区更迫切需要从体制机制上消除制约统筹城乡发展的障碍。因此，改革的原则是分类推进、重点突破。从“十二五”发展规划来看，以下几项改革应重点推进：

1、推进经济强县省直管县改革。

从统计数据上分析，以百强县为代表的经济强县，已经成为区域经济发展增长极并能进一步在促进区域经济一体化方面发挥重要作用。省直管县改革应首先赋予这些经济强县享有地级市政府的政治、经济、社会管理权限，从而促进经济强县经济进一步做大，社会进一步发展，培育一批发展潜力较大的区域经济中心和新的增长极，在带动周边地区经济发展方面发挥更大的作用。研究认为，推进省直管县改革应与进一步加强全国或区域中心城市作用统筹考虑，对于含在副省级城市、省会城市和计划单列市中经济强县，不要进行省直管县改革，应保留这些中心城市管辖县的体制格局，为中心城市的发展预留出空间。

2、推进农业大县省直管县改革。

按照《全国主体功能区规划》，农业大县主要被纳入以提供农产品为主体功能的农产品生产区范围。对经济基础比较好的农业大县实行省直管，继而实行市、县分治，地级市主要抓好城市管理，县主要做好“三农”工作，有利于农业大县作为农产品生产区相应的政府投资、产业、土地等政策的落实和中央、省对县利益补偿机制的完善，有利于县级政府集中精力做好农产品生产供应保障和县域经济发展工作，有利于城乡统筹发展。研究认为，推进经济基础较好的农业大县省直管县改革的实施范围主要是《全国主体功能区规划》确定的农产品生产区域、特别是国家重点商品粮生产区域内的农业大县。

3、有序推进辖县大省省直管县改革。

对以河北、河南等省为代表的辖县大省在省直管县改革中遇到的管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的县级行政单位，减少县的数量，以降低省直管县体制下的管理总量。研究认为，在省级行政区划不变的前提下，调整思路为：第一，以中心地级市为中心，适当把临近的县改为地级市的市辖区，或整建制或部分区域，其他区域再适当整合；第二，适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调减县域管理规模。这个办法简单明了，但实行起来很难；第三，酌情将一部分县（县级市）升格为省辖市。有些县区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为地级市，由省直辖，同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将一两个县并入该市，使其成为市辖区。由于各地情况不同，实施办法也没用统一的模式，均应当稳步探索。这些调整思路，既可为现在的省直接管县财政体制改革有效运营提供一个前提，还可为全局条件成熟时进行省级行政区划改革做些准备。

（二）全面推进省直管县时机是否成熟

从我们的定点研究和地方调研来看，省直管县体制有利于推进区域均衡发展，有利于推进城乡统筹发展。统筹城乡发展就是要把工业化、城镇化、农业农村现代化有机结合起来，促进城乡二元经济结构向一元经济结构转变。从浙江、吉林、海南、重庆等地省直管县改革来看，省直管县行政体制能够有效建立起“城市支持农村”的长效机制。主要体现在这样两个方面：一方面是，县级财政由省统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱农业大县的财政实力，有利于推进基本公共服务均等化。另一方面是，省直管县改革大大激发了县域经济的活力和动力。县域经济的发展推动了中小城镇的发展，成为承接大中城市产业转移的重要载体，有利于农民工就地转移，降低了农民工的就业成本和生活成本，也有利于社会的和谐稳定。

我们感到，国家是否大范围推行省直管县改革取决于国家推动区域经济均衡发展的政策意愿与县域经济发展水平。对于国家来说，过去30多年的改革主要以效率为导向，目标是激发地方政府发展经济的活力，改革途径是通过分权为地方政府提供经济增长激励，因此，中央政府实际上把“市管县”体制看作是一项有利于经济增长的分权性制度安排 。在这种情况下，农村的发展资源更多地流向了城市，实现了非均衡发展。这在一定时期对于国家发展是必要的。我们认为，只要国家仍然重视经济增长、重视GDP，那么决策层就不会轻易否定“市管县”体制，从而影响城市发展经济的效率。但是“市管县”的行政体制在未来可能会发生改变，国际金融危机以后，各种因素将会导致中国经济的潜在增长率大幅度下降，这样随着城市经济增长效应的缩减，区域经济均衡发展作为变量在国家效应函数中的权重将会变得越来越高，县域的发展将会得到重视。实现区域均衡发展的政策收益在于，能够缩小近年来持续扩大的收入分配差距，能够更好实现统筹城乡发展。这在政策选择上，有利于省直管县行政体制的推进。

我们认为，只有当国家维持“市管县”体制的边际成本超过边际收益时，国家才会大范围推进省直管县改革。“市管县”体制的边际收益体现在市管县体制对经济增长的激励效应，而边际成本则取决于区域经济差距过大所带来的负效应。从国家发展来看，非均衡发展将让位于均衡发展战略，加之“市管县”体制对于经济增长的激励作用已经出现边际递减，我们有理由相信全面推进省直管县的时期已经成熟。

（原载《行政体制改革新探索》，国家行政学院出版社2012年版）