张占斌：实施就业优先的国家发展战略

国际金融危机尚未见底，全球就业压力骤然突显。从我国的基本国情来看，劳动力总量供大于求的突出矛盾将长期存在，我国的就业问题还将比其他国家更为突出，而国际金融危机更是给我国就业雪上加霜。最近一段时间，中央政府接连出台促进就业的政策，有很高的含金量，具有重要而特殊的意义。在当前困难时期，有些问题还需要深入讨论和研究，可能对当前乃至长远解决就业问题会有帮助。

第一，实施就业优先的国家发展战略，在此基础上形成完善的国家政策保障体系。党的十七大提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的大政方针，2008年的《政府工作报告》中也提出“在世界人口最多的国家解决就业问题，是一项极为艰巨的任务。我们要用百倍的努力，把这项关系民生之本的大事做好。”2009年的《政府工作报告》中还强调“要千方百计促进就业”。把就业当作民生之本，表明了就业问题在我国受重视的程度。温家宝总理还讲到就业关系到“人的尊严”，这可以说把就业的政治、经济、社会和文化意义等内容全部囊括。近年来，政府文件中多提到把扩大就业放在政府工作的重要位置，实施更加积极就业政策。但“重要位置”和“更加积极”多是政策导向上的肯定和号召，缺少定量的要求，约束性不强。在实际操作中，往往成为地方政府取舍或推后的目标。鉴于就业的巨大压力和潜在风险，建议实施就业优先的国家发展战略，巩固和提高我国劳动力密集的比较优势，并在此基础上形成完善的国家政策保障体系。也就是说，要围绕就业问题考虑经济和社会发展，要围绕就业问题引导政府和社会投资方向，把促进就业作为政府的首要工作目标，使就业真正成为既是优先于物价的宏观经济调控目标，更是民生建设的首要社会发展目标。

第二，把城乡失业率或城乡就业率纳入国家宏观调控的指标，并作为地方政府政绩考核的关键约束性内容。从总体来看，中央政府乃至省级政府对就业问题是非常重视的，更加注重从大局上思考和解决问题。市县地方政府领导在讲话中、在各种文件中也都强调对就业问题重视，但在经济运行中地方政府领导更关心GDP和财政收入。我们长期以来缺少严格的、科学合理的地方政府政绩考核指标体系，缺少反映社会真实的城乡失业率或城乡就业率这样的指标，在国家统计系统的统计指标中，有的是“城镇登记失业率”。现在看，“城镇登记失业率”这个指标有它的实际意义，也有一定的作用。但还不能完全真实的反映实际情况。长期下去，容易影响政府对就业形势判断的洞察力和敏感性，甚至政府出台政策措施的质量也要打折扣。对就业摸清家底，才能科学决策。建议把农民工失业情况或就业情况纳入城乡失业率或城乡就业率之中，把城乡失业率城乡就业率纳入国家统计系统的统计指标，纳入国家宏观调控的指标，并作为政府政绩考核指标体系的首要和权重较大的指标。

第三，制定统筹城乡的劳动就业优先发展行动纲要，加快建立城乡对接的公共就业服务体系。据统计，目前全国农民工总数约为2.2亿，其中离乡外出务工农民工约1.3亿。在金融危机影响下，约有2500万农民工就业面临风险。2009年需要就业的高校毕业生约为710万人，其中包括今年毕业的611万人和去年毕业而尚未就业的近100万人。很显然，就业压力短期难以释放。因此，要有比制定产业发展和振兴规划还要迫切的心情，来制定“国家统筹城乡的劳动就业优先发展行动纲要”。要保经济增长，拉动就业；要帮助企业，稳定就业；要鼓励创业，拓宽就业；要突出重点，扶持就业；要搭建平台，服务就业；要深化改革，促进就业；要加强领导，推动就业。当前，由这次就业危机所倒逼的农民工创业和大学生创业正在酝酿，要改变千军万马挤在一条路上赶考公务员的不正常现象，各级政府要彻底减费和废除不合理收费，要把创业带动就业的精神变成实实在在的支撑和援助政策，加快创造条件建立国家统筹的农民工保障体系，建立城乡对接的公共就业服务体系。

第四，实施新的促进服务业大发展的“市场化行动”，加快放松服务业的政府管制。自从2000年我国服务经济在国民生产总值的比例接近40%后就一直徘徊，而美国是80%以上、日本是65%，连经济发达程度不如我国的印度也有50%。服务业,特别是生产型服务业发展滞后是中国产业发展中比较突出的问题。转变经济发展方式，促进制造业的“服务化”，需要让制造业向“微笑曲线”两端延伸。我国服务业长期的落后和服务业务比重低的原因与政府的长期管制有着密切关系，政府对金融服务、电讯服务、电力燃气、交通运输、港口机场、文化教育、医疗卫生、媒体娱乐等相关行业存在着过严的管制和过低的鼓励。相对于对外开放而言，我国服务业的对内开放却明显不足。从服务业内部看，多数行业依然是国有投资主导。而恰恰是这些行业还有很大的空间、很多投资机会、能创造很多工作岗位。以医疗服务为例，截止2006年我国千人人均护士1.04(142.6万注册护士，2006)，远远低于发达国家的5－10。中国的护士可以吸纳700万就业人口，医生可以吸纳50到100万。要破除部门利益，克服怕乱的思想，着力突破制约服务业发展的体制障碍，大刀阔斧放宽服务业准入，能够放的都要坚决放开，先放开，后规范。

第五，实施新的促进中小企业大发展的“城镇化行动”，在省直管县体制改革中加快设市来增加就业资源。美国和日本等经济发达国家，中小型企业占了全国企业总数95%以上，为社会提供了大量的就业岗位。改革开放以后，我国城镇化进程加快，也为劳动密集型的中小企业大发展提供了丰厚的土壤，城市成为就业的减压阀。城镇化带来的设市有利于培育新的经济增长点，是一种调动地方积极性、拉动内需、扩大就业、加快工业化和城市建设的动力机制。但1997年后设市基本就停下来了，十年来城市没有什么增加。实施新的促进中小企业大发展的“城镇化行动”，就是在城乡统筹的省直管县体制改革中，加快设市来培养更多的中小型企业，推动二、三产业的发展，增加就业资源，把农民工彻底留在城市。比如，像江苏昆山、浙江义乌等快速崛起的城市，在权限和区划方面存在着许多发展的困惑与矛盾，就要加快考虑采取促进其又好又快发展的办法，释放其生长能量。加快设市总的思路是，适当增加直辖市，调整国家省级区划布局，再形成若干带动力强的特大城市；重点通过增设地级市促进城乡协调发展，并逐步取消地级管理层，实现省直接领导县；通过增设县级市承接大部分农村人口向城市的转移，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。选择发展迅速、经济实力强、有代表性的镇进行改市的试点，培育和发展小城市。

第六，实施新的促进各类人力资源发展的“国际化行动”，在开放中建立并扩大国际就业的通道。在经济全球化的大背景下，中国的发展需要全球视野，中国的就业也需要全球视野。据统计，目前海外华人和海外侨胞约有5000-6000万。这些人力资源和社会资本多是近一百多年来形成的，改革开放后到海外就业的人也有不少，对我国改革开放和国家建设发挥了非常重要的促进作用。同时，我们也要看到，多年来也有许多外国朋友到我国就业发展，为我国的经济社会进步做出了贡献。着眼全球的考虑，我国既需要吸引国际企业和海外朋友参加建设，也需要在开放中建立并扩大国际就业的通道。初步考虑，一是在发展中非、中拉、中亚（洲）国家关系中，搞一些国家级别的类似“坦赞铁路”的基础设施项目，为一定数量的建筑工人和技术工人提供长期工作岗位；二是大力支持中国企业“走出去”到海外发展，努力为国人在海外创造一些就业岗位；三是扩大国际工程承包和海外劳务输出的渠道，扩大海外劳务输出总量；四是普通公民到海外办矿、设厂、开店等经商活动、农民合作组织到海外租赁土地种植等，国家要实行援助政策，帮助其在国外创业和就业发展。

（原载《中国经济时报》，2009年3月18日）