陈剑：理顺政府与市场关系 充分释放市场活力

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第一次提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是重大理论创新和亮点，表明党对完善社会主义市场经济体制认识的深化，对推进中国市场经济健康发展具有重要的现实意义。

一、使市场在资源配置中起决定性作用，减少干预

我国35年改革开放实践充分证明：能否正确处理好政府与市场关系，是我国改革事业，特别是经济体制改革成败的关键环节。《决定》在谈到市场和政府的关系时，把市场在资源配置中的作用由此前的“基础性作用”升级为“决定性作用”，是一个突破性的推进。

政府和市场的关系，何谓处理好？标准是什么？依笔者看来，就是全面正确履行政府职能，更加尊重市场运行规律，包括尊重价值规律和供求规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进社会主义市场经济体制的不断完善。

在政府与市场关系中，看似是政府多一点还是市场多一点，似乎政府与市场是此消彼长的关系，实际却是两只手的职责分工不同，在市场经济中扮演着不同的角色。市场看不见的手，是要在市场中发挥资源配置的决定性作用。为什么由市场对资源进行配置？这是因为，市场经济几百年的历史证明，也包括中国改革开放和经济社会发展的实践证明，用市场进行配置资源，是最有效率的。而政府配置资源，往往效率不高，并有可能带来寻租等方面问题。按照《决定》，政府看得见的手的作用主要是：“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。

从一定意义上分析，改革就是政府自身改革，政府要管住自己的手，收回自己的手，用好自己的手。政府的手要转变为支持和辅助作用。按照李克强总理所说的“把错装在政府身上的手换成市场的手”，也就是自我改革。当然，“管好手”并不等于政府“完全撒手”，更不是束手束脚；相反，更应敢于“迈开腿”，更要内外兼修“迈稳步”，也就是十八届三中全会公报中所说的“胆子要大、步子要稳”。

因此，划清政府与市场的边界，让市场在资源配置中起决定性作用，政府履行好自己的职责分工，根除对GDP 崇拜，可能是今后一个较长时期健全和完善社会主义市场经济体制的一项十分重要且基础性的工作。

二、更好发挥政府作用，提供公平竞争的市场环境

《决定》指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。要做好这项工作，政府的职责就是为市场参与者提供平等竞争的法治市场环境。这包括为国有企业、民营企业和外资企业等一切在中国从事生产经营活动的企业提供一个平等竞争的法治市场环境。道理很简单，平等竞争是市场经济的真谛，没有一个平等竞争的法治市场环境，经济发展的活力必然受到影响，市场在资源配置中起决定性作用的基础也不稳定。此外，公平的赋税也对经济发展的活力有着重要影响。企业赋税过高，企业压力大，活力也就受到压抑。因而，适度公平的赋税是企业保持活力的重要内容。

中国目前的市场环境，由于诸多因素的作用，影响了经济发展的微观基础，特别是非公有制经济发展活力的释放。其主要障碍集中在以下两个方面：

一方面是市场参与者的公平竞争的市场环境没有完全建立，特别是非公有制经济在市场经济中的平等地位没有完全解决。虽然近年来国务院出台了多项措施鼓励非公有制经济的发展，例如鼓励非公有制经济发展的新、旧36条，但总体效果并不尽如人意，各种“弹簧门”、“玻璃门”等依然存在，严重影响了市场经济的微观基础——非公有制经济的潜力和效能的发挥。《决定》指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。这个提法较之以往是推进了。要释放微观基础活力，推进非公有制经济发展，根本解决办法，就是让企业，无论国有或民营，都回归市场，成为真正的市场经济主体，成为具有现代企业制度特征的市场化企业。这就要求，政府在制定市场规则、研究对企业扶持的政策时，不能有近有远、有亲有疏。必须改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争，从而更好地释放中国经济整体活力。

另一方面是宏观税赋过重，实体经济发展壁垒过多。2013年7月24日，国务院常务会议决定，进一步公平税负，暂免征收部分小微企业增值税和营业税；研究确定促进贸易便利化，推动进出口稳定发展的措施等项内容。这对激发小微企业的市场活力，推进市场化建设，无疑具有重要作用。因而要降低政府的税负，需要减少政府的运营成本，整治乱收费的市场环境等。

要充分释放微观基础活力，一是进一步提升对非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面重要性的认识。政府制定各项经济政策，应真正做到对所有企业一视同仁。社会主义市场经济条件下，只要认真纳税，遵守法纪，保障劳工权益等，就是合格的企业，就应当一视同仁，没有任何歧视。若如此，则会极大释放非公有制经济发展的活力。二是应当进一步降低企业税负水平。例如，将增值税基本税率从17%降至15%，就可大致减税5000亿元，对经济的带动作用将十分显著。

三、提高政府宏观调控的科学水平，进一步实现有效的政府治理

《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。提高宏观调控的科学水平，关键在于政府如何运用市场经济条件下的宏观调控方式，而不是计划经济条件下的指令性计划，这是衡量市场经济体制健全和完善的一个尺度。

在市场经济条件下，商品和服务的供应及需求受价格规律及自由市场机制的影响。市场经济带来经济增长，有时会引发通货膨胀、滞涨、经济衰退等，这种周期性波动会影响生产效率并对社会资源和生产力发展带来负面影响。所以，需要政府通过宏观调控，着重于整体社会经济运作，透过诸种手段调节总供给与总需求。政府管理国民经济，最主要的是运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，不直接干预企业的生产经营活动。经济手段主要包括财政政策和货币政策。法律手段一般是指政府通过经济立法和司法，运用经济法规来调节经济关系和经济活动，以达到宏观调控目标。通过法律手段可以有效地保护公有财产、公民个人财产，维护各种所有制经济、各个经济组织和社会成员个人的合法权益；调整各种经济组织之间横向和纵向的关系，保证经济运行的正常秩序。行政手段是政府发布的经济命令，具有权威性、纵向性、无偿性及速效性等特点。例如，政府下令关闭污染严重且安全事故频发的小水泥、小煤矿等。

政府制定和执行宏观调控政策时采取的经济办法，即政府在依据和运用价值规律的基础上，借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆主要包括价格、利息、汇率、税收、信贷等。此外，一些经济政策的运用，包括信贷政策、利率政策、汇率政策、产品购销政策、价格政策、扶贫政策、产业政策等，也是宏观调控的重要手段。

宏观调控是间接调控，主要运用货币政策和财政政策调节经济的运行，即依赖利息、汇率、价格等经济手段，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划的含义是提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡；财政运用预算和税收手段，调节经济结构和社会分配，运用货币政策与财政政策调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。

政府宏观调控的主要任务,按照《决定》的提法是：保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。政府宏观调控是为了保持社会总需求与总供给的平衡，而不是为了配置资源。配置资源的主体是市场，而不是政府。把政府看作配置资源的主体，实际是对市场经济运行规律的扭曲。

四、加大政府自身改革，增强政府科学管理水平

要正确处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，必须深化政府自身改革。中国从计划经济向市场经济转型过程中，由于政府对经济干预得多，做了许多不该做或者做不好的事情，许多应当做、应当管的事情又没有做好、管好，束缚了市场潜力和效率的发挥。要让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府需要进行自我改革，真正做到有所为、有所不为。

加大政府自身改革力度，用三个字概括，就是“减、放、管”。

1. 减。减政，即进行行政管理体制改革，将那些本不应由政府承担的工作交给社会，将那些大量的本应由政府承担而政府没有承担的工作接过来。这是理顺政府与市场关系的重要内容。通过简政，转变政府职能，是新一届政府力主的一项重要改革。十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，涉及铁路政企分开、卫生计生整合、食品药品监管等方面。这次改革的核心就是转变政府职能，也是简政放权。

目前我国行政管理体制方面存在的问题，主要表现在以下几方面。一是政府与市场的职能边界仍不清晰。尽管多年来政府职能历经多次调整改革，但政企不分、政资不分的现象依然不同程度地存在。其主要表现为政府对微观经济运行管得过多、过细，特别是行政审批事项多，严重影响了经济活动的健康运行，造成一些行业垄断经营问题突出,等等。政府控制资源太多，对市场的介入太深，政府对生产要素和资源产品价格管制太多，在诸多行业和领域阻碍、制约非公有制经济的发展及活力。

二是政府公共服务和社会管理职能较弱。政府缺位、越位的问题还没有完全解决,甚至仍较严重。一方面，在一些政府应当发挥作用的领域还存在缺位问题，如市场监管职能在一些地方、领域履行不到位；基本公共服务缺乏质量标准，供给不足。另一方面，在一些本应由社会组织发挥作用的领域存在政府越位问题，政府承担了过多的社会职能，导致政府责任过大、风险过于集中。

三是政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅。中央与地方之间的事权划分还不十分清晰，财力配置不尽完善；同级政府部门之间权责不清，个别部门同时承担着审批、执行、监督、评价等多个职能，部门之间合作、协调机制不顺畅；对行政权力的监督制约尚需进一步加强。

因此，现阶段的行政体制改革，即减政，主要应把职能转变放在更为突出的位置，在政府、市场和社会更为宏观的公共治理层面考虑政府机构改革与职能转变问题，简政限权，激发市场、社会和地方的活力。

减少行政审批。政府过多的行政审批,影响了市场经济的潜能和效率的发挥。2013年6月19日，国务院召开常务会议，决定再取消和下放32项行政审批事项。新一届政府在减少行政审批方面可谓疾步快跑，目前取消和下放行政审批215项，李克强总理曾经承诺在本届政府内取消和下放近600个项目，已经完成逾30%。

减少对微观经济的干预。主要包括以下一些内容：一是政府不应扮演市场主体的角色。市场主体应当是人格化的财产主体，政府不具有承担市场主体责任的能力。二是政府不应直接组织融资和操办项目。如果一个地区的领导决定管辖区域内发展哪些产业，要上多少个项目，决定财政给哪些企业进行投资补贴，必然造成产业同构化、同质化的后果，且投资效益没有切实保证。由于对市场缺乏足够分析，一阵风上马的项目极有可能导致投资效益低。三是不违法设立行政许可和市场准入。市场经济实行“非禁即入”，即除非有法令明令禁止的，每一个公民都可以自由进入。

减少赋税。让企业轻装，需要减轻企业赋税。新一届政府一直力主结构性减税，除了暂免征收部分小微企业增值税和营业税外，“营改增”(营业税改增值税)的税制改革也是减少赋税的一种形式。还有全力压缩“三公”开支等，都有利于减轻企业赋税。

通过“减”，将会降低创新创业的成本和市场交易的成本，从而释放市场潜力。

２. 放。《决定》提出进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

只有把该放的权力放到位，才能激发各类市场主体的创造力，增强经济发展的内生动力。一是政府向市场放权，按经济规律办事。例如加快推进利率市场化等等，这将是金融改革迈出的关键一步。二是政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。三是中央向地方放权。发挥地方的优势和积极性，解决财权事权不匹配的问题，增强地方自主权。

3. 管。管的含义是把该管的事务管好。政府自身改革不仅要减少和下放权力，还要创新和改善政府管理，加大对市场监管，管住管好该管的事。政府的工作重点应转到为市场提供公平竞争的市场环境上来，转到维护社会公平正义上来，转到建设公共服务型政府上来。与此同时，政府应当在纳税人的监督之下，改善政府自身的管理，杜绝浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。

此外，要形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境，也与政府行为密切相关。其中关键在于约束行政权力的滥用，打破地区封锁、行业垄断和地方保护主义。一些地方政府从本地利益出发搞地区封锁，限制其他地区的个人或企业到本地从事生产经营和提供服务，限制其他地区的商品进入本地区市场，阻挠公平竞争，人为分割市场，导致市场扭曲。一些带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业，常常用行政手段限制竞争，一些自然垄断行业多方设置障碍抵制引入市场机制，都与行政机关滥用权力有关。抑制行政权力的滥用，无疑是形成全国统一的市场体系的关键。

（作者：中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长、研究员）