赵国均
北京市怀柔区委、区政府贯彻落实《北京市信访条例》,不断创新信访工作机制，进一步深化“怀柔模式”，探索发挥社会组织在联系群众、化解矛盾中的作用，2007年在怀北镇建立“北京市怀柔区怀北镇农村事务服务协会”，经过几年的实践，社会组织在信访工作中的独特优势得以充分发挥、积极作用充分显现。
一、“北京市怀柔区怀北镇农村事务服务协会”基本情况
（一）成立背景。怀北镇地处怀柔区北部半山区，辖区面积105平方公里，全镇共10个行政村，总人口1.2万人，曾是怀柔区的信访大镇。随着怀柔区矛盾五级调处机制建设的不断深化，怀北镇党委、政府在不断创新工作机制的同时，进一步加强了矛盾排查化解体制建设，完善了四级调处网络基础建设，四级调处网络自2006年建立以来，目前已经建立专职调处中心1个（成员7名）基层调处工作站11个、调处员81名、信息员387名。组织体系的完善使全镇信访总量呈逐年下降趋势，群众来访批次、人次每年同比下降均在10%以上，区级集体访也明显减少，连续6年无一起越级市级访。在四级网络良好运转的基础上，在区矛盾调解中心的支持下，镇党委、镇政府进一步探索建立了一个群众自我管理、自我服务的新平台，即在全区成立了首家旨在反映民生、化解矛盾的民间协会“北京市怀北镇农村事务服务协会”。
（二）基本情况。
1.会员构成。目前该协会有个人会员33人、单位会员17家，个人会员全部由本镇10个行政村的现任或离任村干部、人大代表及在村中有威望的老同志组成，单位会员由村委会、律师事务所及辖区内的企业组成。全部由镇内各村“能人”组成的协会，本身就有威望和公信力，因此工作得心应手。
2.协会领导。会长目前担任两个村的党支部书记。协会的会长田洪祥在当地有非常高的威望，很强的工作能力，深得镇党委和党员的信任，目前除担任邓各庄村党支部书记外，还兼任怀北庄村党支部书记。在整个怀柔区基层党组织体系里，一个人担任两个村的党支部书记之职不多见，因此由这样一位赋有传奇色彩的人担任协会领导，其发挥的作用显然不可估量。
3.人事制度。协会的工作人员实行聘任制，全部是曾经担任村干部的党员。协会专职秘书长胡俊林（女），曾经担任过河防口村党支部的组织委员和妇联主任。
4.场所经费。协会办公地点和基本办公经费由镇政府提供，其余经费由社会赞助和政府适当补贴。除秘书长外，其他工作人员都是义务在协会中开展工作。
（三）运行模式。作为一个吸收了各村有威望、有经济实力、协调能力、凝聚力和说服力的“能人”为成员的社会组织，其成员均在村中担任书记、副书记、主任、区镇人大代表等职务，不仅对村中情况了如指掌并及时发现问题，也比较善于团结村民，更能以实际行动和已经获得的政治、经济地位带动和鼓舞群众，还聘请了专业的律师作为日常调解工作的法律顾问。同时，在实际操作中，协会利用镇政府在综合服务大厅里提供的办公室接待来访的群众、倾听诉求，解决问题。协会工作人员经常深入基层摸情况，主动联系群众、沟通群众，全面宣传党的方针、政策，始终以群众利益为根本，设身处地为群众着想，以实际行动践行了“服务群众，化解矛盾，维护稳定”的工作要求。实际运行表明，协会很好的起到了反映民情民意、化解矛盾纠纷，发挥自身服务老百姓和反映民生民情的独特作用，积极配合政府部门将矛盾化解在萌芽中。一方面，向群众宣传党和国家的各项政策法规，引导广大农民学法、懂法、用法，协助群众维护合法权益，义务化解基层矛盾，促进农村地区的稳定和谐；另一方面，向党委、政府反映民情民生，反映老百姓所思所求，在政府和群众之间搭建一座新的桥梁。同时，也搭建起百姓之间、企业和群众之间相互沟通交流的平台，使民间矛盾纠纷能够通过该协会的劝导、调解，得到快捷、合理的解决。
二、社会组织不可替代的作用愈来愈显著
协会自成立以来，已累计向政府部门反映群众合理诉求2600余件次、防范化解不稳定风险特别是影响较为重大的矛盾隐患达38次、化解各类矛盾纠纷3000余起，为怀北镇的社会稳定和重点工程的顺利开展发挥了重要作用。
（一）发挥桥梁纽带作用，当好群众“代言人”。
社会稳定的前提之一是及时准确地掌握社情民意，而协会正是政府、集体与群众互相沟通了解的有力平台。实践表明，在社会生活中，政府与社会高度整合，这就导致了社会直接面对政府，个人或群体利益直接面对行政决策。当政府与社会中的个人或群体产生矛盾时没有缓冲的余地，很容易形成直接对立的局面。协会的成立，有效扭转了这种局面，使得公、私利益在发生冲突时有了回旋的余地。运行近6年来，协会充分发挥整合作用，把众多散落的、繁杂的个人意志聚合起来形成“公意”，使政府能够在各项重大决策出台前对可能产生的风险进行真实有效的评估，从而准确把握尺度，使政策实施过程中尽量避免伤害到群众利益。一方面，协会能够代表基层群众理性、合法地向政府表达利益诉求，从而实现有效的下情上达；另一方面，也能够以“代言人”的身份把党和政府的方针政策向群众进行宣传贯彻，实现上情下达的同时还能对不同群体间的利益冲突进行协调。
例如，在111国道扩建工程中，因为道路设计方在道路设计时没有为怀北镇椴树岭村预留合理的出入村路口，给群众出行带来极大不便，引起了群众的强烈不满，由于国道路修建工程属于政府行为，群众不能直接参与其中，找施工方不能解决，因为施工是按设计方案进行施工，不能随意改动；找工程设计人员也不能解决，因为设计是按总体规划进行的；群众被推来阻去，致使30多人准备到区政府上访，请区领导给评评这个理儿。协会得知此情况后，会长立即到该村，要求群众不要随便上访，有问题由协会代他们向镇政府反映和解决。为掌握第一手材料，协会会长亲自开车带领工作人员来到椴树岭村，切身感受了群众反应的出行难问题。当绕道几公里回到村委会后，协会会长感慨地说：“真没想到，现在路是修宽了，可这上下道路是单行线，没有预留合理的出入口，老百姓出去之后再回来要多走多少冤枉路啊。”从椴树岭村返回的第二天，会长亲自找到镇政府主管领导和道路设计、施工方，将自己的亲身感受和群众的问题一并进行了沟通。随后，镇政府通过与怀柔区建委等部门进行协调后，在2010年的8月通过修改规划，终于为椴树岭村群众新开辟了两个出入的路口。路口修好后，群众说：“这么长时间了，我们终于不用绕道回家了。谢谢协会的帮助，是你们帮我们老百姓少走了冤枉路啊。”“将群众的意见和问题反馈到政府，这事也是我们协会的责任”，会长的这句话正是桥梁和纽带作用的集中体现。
（二）建起“缓冲带”，确保重点工程顺利开展。
近几年来，怀北镇重点工程日益增多，重点工程往往涉及群众的利益，矛盾更是千变万化，政府在解决众多的矛盾中，又不能单一靠政府的行政命令。自从协会建立以来，其信息收集反馈、控制化解于一身的基层矛盾排查和化解 “防火墙”的作用尤为突出。这个“防火墙”既是政府和群众中间化解矛盾的“缓冲带”，又是各类矛盾排查的“梳子”。作为联结政府与群众的中间层和“缓冲带”，一旦群众与政府之间产生矛盾，协会就能起到一定的缓冲作用，避免了强制性的行政权力与群众合法利益诉求的硬摩擦；作为各类矛盾排查的“梳子”，不但从群众反映的问题中，而且从日常与群众座谈中发现的矛盾，进行梳理排查，将有可能发生信访的信息，及时向党委政府提出建议，使政府工作人员在日常工作中加以纠正和完善，避免发生信访或影响稳定的事件。特别是在当前群体性事件不断发生的情况下，这一作用显得尤为重要。
例如，河防口村3栋“大寨楼”40多户村民就房屋危旧潮湿问题联名上访，要求镇政府出资给他们翻建房屋，并扬言“如不达目的，将把事情闹大”。协会得知此事并认真分析后认为，房屋危旧潮湿是事实，但存在相当一部分村民是想借国道拆迁和新农村建设之机，改善居住条件。鉴于“大寨楼”历史上是村集体所建，且是连体建筑，而且产权又属个人，必须坚持既要对群众的安全负责，又不能用财政的钱随意补贴。同时，又不能给想闹事的人以“口实”。据此，协会负责人带领工作人员首先以协会的名义挨家挨户走访、慰问。在掌握了详细情况之后随即召开全体户主大会。会上，协会在表示同情理解的同时，对与会人员宣布将由镇政府聘请市级建筑监督部门进行房屋质量鉴定，经鉴定后，如是危房将允许择址另建。至此，在协会的积极工作下此次事件很快得以平息，维护了地区的和谐稳定。
（三）建言献策，做防范化解不稳定风险第一道防线。近年来，协会在处理农村事务中总结出了“维护社会稳定重在风险防范”的工作经验，并向镇党委政府提出工作建议。镇党委政府通过认真论证和充分讨论，结合近几年来化解矛盾工作的实际，制定《怀北镇重大决策事项风险评估办法》和《怀北镇防范和化解不稳定风险实施意见》。在这两个制度中，更是将协会的“防火墙”作用充实到了“风险预测评估”职能中。
例如，2009年8月，怀北镇神山村出现不稳定苗头。为及时掌握情况，协会迅速派出工作人员到该村“明察暗访”。明察：工作人员针对群众近期不断反映的修路、自来水改造、集体土地租赁、私自砍树等问题到村委会找干部谈话了解，到实地查看核实；暗访：通过走亲戚、串门等方式和到村民家中去了解，亲耳聆听群众的声音。通过近半个月的调查，协会了解到神山村极有可能形成一次较大规模的群体性事件.协会立即着手向神山村派驻了5名工作人员，从舆论引导、政策宣传、法规培训等多方面试图控制不稳定苗头的进一步发展。同年9月，在该村个别村民的鼓动下，部分群众以集体访的形式多次到镇、区有关部门反映该村两委会干部存在的问题。由于前期准备工作的充足，协会按照前期制定的重大风险控制化解工作预案，分兵三路：一路对上访群众进行劝阻和解释，尽可能让他们理智、合理、合法地按照正常程序提出诉求，同时，对于一些子虚乌有的谣言也深入细致地向群众进行解释和澄清；一路跟随怀北镇组织、纪检部门对该村两委干部进行谈话和调查，对于确实存在的问题（如土地租赁程序不规范、工程发包不规范等）要求该村两委会组织召开村民代表大会予以废除或修改，并由协会出面全程监督大会各项决议；一路长期驻扎在神山村，摸排闹事重点人，并配合公安机关与其进行谈话。同时全面宣传各种法律法规，在村民小组长带领下逐户走访探查群众想法，努力防止事态进一步扩大。神山村出现的此次群体性事件，协会真正起到了“提前准确预测、事中妥善处置、事后处理及时”的重要作用，使这一不稳定事件最终控制在了较小范围，并得到了妥善化解。
（四）创新“六事工作法”、从“等上访”到主动了解民情、把矛盾化解在基层。
2012年，协会在维护稳定方面开展“六事工作法”，积极探索新的工作模式，即：主动找事、代表荐事、民主议事、及时办事、集体评事、定期完事。“六事工作法”主要特色是主动找事，掌握民情。简单来说，就是以转变工作作风为切入点，要求协会工作人员从“等事”、“等上访”转变为主动“找事”、常下访，变被动应对为主动服务，变“单项渠道”为“双向结合”，从而真正了解掌握群众最现实、最真实的想法，进一步拓展群众倾诉心声的空间，延伸党和政府与群众之间的“连心桥”，拓宽诉求表达与反馈帮助的“高速路”。主动“找事”三步走：一是入户问事。从各村实际情况出发，以村民小组为单位划片联系分区，要求一至两名工作人员配合村干部一起以承包的形式负责各自片区内村民群众的“鸡毛蒜皮”，培育邻里之间的和谐和睦。清晰明确的工作责任，通过设身处地实际走访，掌握片区内的社情民意，时时了解到群众所想所需，使协会工作人员同所在片区村户均有联系，实现了走访问事过程中民情调查、政策宣传、答疑解难的“三到户”。二是建民情帐。要求这个人员每人手中一本“账”，记录了走访过程中群众反映的问题和建议，坚持每月清算“账目”，力争做到每个问题有回音、每条建议有反馈、每笔“账目”不拖欠。三是建民情档案。工作人员在走访过程中详细记录片区内群众提出的各种问题并将解决过程详细记录成册，一方面为今后处理同类问题提供了参考依据，另一方面能够全面准确把握工作方向，同时初步对潜在的各类矛盾隐患及不稳定因素做出准确预判，进而及时向镇党委政府提供有价值的参考意见，从而实现动态管理。
从一年多的实践看，“六事工作法”的开展，不仅敞开了干部的心窝子、打开了群众的话匣子，更重要的是把群众的智慧和力量聚合起来，使党员、干部、群众心往一处想、劲往一处使。“六事工作法”实施以来，畅通了民意诉求渠道，让群众在参与、监督中共商大计，共谋发展，让各村在团结、稳定的氛围中稳步发展，达到了民监民案、民理民事、村民自治的良好效果。2012年协会配合镇党委政府共排查化解影响较大的重点矛盾隐患35起，调处各类矛盾纠纷129件次，为推进全镇重点工作以及社会面的安全稳定做出了应有的贡献。实践证明，农村事务服务协会的建立不仅是怀北镇社会稳定工作中的一项创新，更是一种有益的尝试和探索。协会切实发挥了与群众紧密联系的优势，为怀北镇减少重大不稳定事件的发生，发挥了巨大的作用。
三、几点启示
一是社会组织在农村大有发展前途。农村事务服务协会是一个涵盖农村各个领域的社会组织，除了社会稳定的职能外，为农村服务、为农民服务的功能日益显现，作用越来越大，因此具有广阔的发展空间。二是符合政策和坚持党和政府的领导是社会组织发展的保障。农村事务服务协会利用其自身的独特优势为百姓和政府搭建了沟通的平台，为当地社会经济和重点工程的建设起到了不可替代的作用，党和政府的支持成为协会发展壮大的有力保障。三是独到和严谨的工作方法是社会组织赖以存在的基础。协会由当地的“能人”组成，会长又有非常大的影响力，遇到问题，协会在政府的支持下，会长亲自身先士卒解决问题，通过明察暗访，在法律、政策及亲情的共同作用下，各种问题解决在萌芽中。协会会员个人的威望、凝聚力和说服力，加上协会领导班子的组织和协调能力，成为当地社会稳定工作中一支不可替代力量。
北京市怀柔区怀北镇农村事务服务协会开创了由基层社会组织参与信访从事维稳工作的先河，从近6年来的工作实践看，社会组织参与信访化解矛盾、协助政府进行社会管理，符合党的十八大提出的“完善基层民主制度，发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”要求，是用群众工作统揽信访工作的有益探索，是新形势下通过群众性社会组织搭建平台，化解矛盾，促进和谐、维护稳定的基层社会管理和服务的工作创新。
说明：2010年笔者在北京市怀柔区矛盾调解中心任挂职副主任，在为期半年的工作中发现了怀北镇农村事务协会发挥的作用，对协会的工作情况进行了关注并撰写了调研报告在当时的《社团研究》上发表。3年过去了，当时协会参与保障的中科院研究生院工程早已建成、111国道项目已经为当地的经济发展发挥巨大的作用，目前协会在镇党委的领导下全力保障明年在怀柔雁栖湖畔举行的“G20峰会”所属配套工程的占地拆迁等工作。习近平总书记最近强调把“枫桥经验”坚持好、发展好把党的群众路线坚持好、贯彻好，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。
6年来协会累计向政府部门反映群众合理诉求2600余件次、防范化解不稳定风险特别是影响较为重大的矛盾隐患达38次、化解各类矛盾纠纷3000余起，社会组织的力量在基层的作用不容小觑。
（作者单位：北京市民政局）
