产权是市场交易有序运行的基本前提，对资源配置以及社会运行产生深层影响。我国的社会产权结构以公共产权为主体，这是我国基本经济制度的基础，也是当前及今后经济体制改革的一个核心问题。
上个世纪90年代的公共产权制度改革，重心放在国企方面，而忽略了大量公共自然资源和社会领域资产的产权改革，前者如土地、矿产资源、景区、海滩、河流等；后者如科研、文化、教育、医疗等社会领域传统事业单位的公共产权改革。在一个相当长的时期内，我国对公共资源的配置、利用和保护基本采用行政手段，造成公共资源的产权缺乏市场化机制，缺乏流动性和结构化，最终导致所有者的所有权虚化。
突出表现在所有者的收益权没有得到有效保护，国家所有权在经济上没有实现。大量公共资源的收益没有通过制度化的途径实现全民共享，而是被少数人攫取和占有，转化为私人财富。一部分人暴富，贫富差距迅速扩大，与此有很大关系。产权改革缺失，不但造成资源配置扭曲，也导致严重的社会不公。
公共产权制度残缺，权属界定不清，就会引发大量的经济寻租行为。如果通过经济寻租就可以获得大量收益，经济主体也就不会去考虑通过经营、创新和长期战略来发展，机会主义、短期化行为就会盛行。这样就会形成残缺的市场经济体制，既不会带来效率，也无公平可言。
公共产权制度改革要超越所有制意识形态，更要超越私有化，更加注重公有制实现形式的社会化和结构化，建立多层次的产权结构。改革的基本原则应是，既要保持公有制在抑制贫富差距方面的积极作用，同时又不妨碍资源的市场化配置。公共产权与私人产权应一律平等，取消行政垄断。改革的方向是实现所有权结构化，将所有权与用益物权等权能进行分离，进而形成所有权基础上的多元化、多层次的产权。现代市场经济条件下，静态的所有权控制已经转向动态的用益物权等各类“他物权”的产权形式。这样，既提高了资源的配置效率，同时又保留了所有权的终极控制力。无论公私所有权，都可以通过债权、信托权利、他物权（如用益物权）等多种产权来实现。这是不同于绝对所有权观念下的财产权实现机制。
一是全面改革“国家所有，分级管理”的国有产权管理制度，重新划分中央与地方在国有产权管理中的责任义务以及收益权。这包括自然资源、国有资产（含金融资产）、行政事业单位财产等等，都应纳入国有产权制度改革之中。通过重新“确权”，彻底改革现实存在的“部门所有制”、“地方所有制”、“内部人所有制”。让国有产权收益通过公共预算（包括划入社保基金、大幅上缴分红等方式）实现全民共享。
二是让国企、民企、个人等市场主体都有平等机会，以公平的市场价格使用公共资源，并获取应得的收益。当前出现的许多腐败，都与没有构建公共产权制度有直接联系。集体土地的产权改革应全面启动，在集体所有制基础上形成多元化的产权结构。经营权、信托权、股权等等，都可以成为集体土地的产权形式。重庆实行的“地票”是集体土地产权改革的一种重要尝试。重庆的地票制度，使农民拥有了可以交易的产权，同时又没有改变集体所有制，农民把用益物权转化为“地票”这种新的产权形式，优化了土地资源配置，也保障了农民的利益。公共产权改革的目的就是尽量减少行政权力的随意介入， 按照私法自治、契约自由、平等竞争等理念进行调整和确立。
（作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员）
