刘旭涛：消解形式主义亟待干部考核变革

核心提示： 根除官场形式主义必须全方位创新干部考核机制，仅靠修修补补、局部调整，难以解决目前存在的诸多问题

应该说，近些年中央和各级地方党委在强化领导班子和领导干部考核制度建设方面下了很大的功夫，但在具体实践中有些根本性问题仍未得到解决，甚至解决形式主义的措施最终也演变成新的形式主义。这种现象应当引发人们深思：为什么解决形式主义的措施总是难以取得实效，形式主义的根源在哪里？当前官场形式主义之所以大行其道，无疑与干部考核制度存在的缺陷是分不开的。

问题一：干部考核制度是否真正得到有效贯彻落实

目前，从制度建设的角度看，与干部考核、干部选拔任用及其监督的相关党内法规已经较为健全。但在具体实践中，社会普遍反映的问题是，这些规定是否真正得到贯彻落实？是真落实还是假落实？如果是真落实，为什么一些干部的素质能力、工作作风等并没有得到群众的认同，甚至出现许多“带病提拔”的干部？其实，从现实角度分析，目前在我国官员选拔中起主导作用的仍然是“少数人选少数人”，而组织部门则根据主要领导的意图，按葫芦画瓢，用规定的考核办法走一遍过场。尽管考核办法中也有“民主测评”、“个别谈话”、“民意调查”等方面的规定，但对于其他大多数人来讲，由于对这些候选人的个人信息并不十分了解，一般也与自身实际利益无关，因此基本上属于“局外人”，所谓民主测评、民意调查，多数情况下只是走个形式而已。因此，在实际操作中，想要晋升的官员基本上还是抱着“对上不对下、对内不对外”的心态。

这种“少数人选少数人”的干部选用方式很容易造成官场中的形式主义。道理很简单，如果只是少数人说了算，势必会促使官员形成为少数人服务而不是多数人服务的思想。是不是符合群众利益、符合长远利益、符合科学发展，都成为不重要的东西，关键是掌握官员晋升权的领导满意不满意、高兴不高兴，因此各种“投上级领导所好”、“让上级领导脸上添彩”的“刮风”、“跟风”等行为以及“亮点工程”、“形象工程”就成为这些官员的必然选择。应该说，从官场中的游戏规则来看，各级领导都有升迁的压力，在自己的任期内也有干出政绩的冲动，下级干好了，上级的政绩无疑也会跟着水涨船高。因此，自上而下、层层传递的好大喜功和急功近利就成为官场中一种必然的现象。

问题二：干部考核制度是否真正体现了科学发展的要求

目前各地的干部考核办法主要依据的是2009年中央印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，即所谓“一个意见、三个办法”。内容上确实重点强调了科学发展和正确政绩观，方式上也引入内部民主测评、外部民意调查等手段，考核周期也兼顾了任期考核和年度考核相结合。如果完全按照上述“一个意见、三个办法”来操作，按理说应该会减少甚至杜绝官场上的各种形式主义歪风。但实际效果并没有像文件刚出台时所宣传的那样，形式主义似乎有愈演愈烈的趋势。由此可见，现有的干部考核制度并没有从根本上抑制官场形式主义的行为，没能真正引导地方党政领导班子按照科学发展观和正确政绩观的要求实实在在地促进地方经济和社会的发展。这里既有考核技术本身的问题，也有相关配套制度的问题。

从考核技术角度看，目前的干部考核制度仍有待于改进和完善。一是虽然从规定上看，考核内容似乎体现了科学发展观和正确政绩观的要求，但具体什么是符合科学发展观和正确政绩观的内容，规定中并没有详细具体的描述，从而导致各地各部门的理解也存在着差异；二是从考核方式上看，尽管看似有完整的“民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价”等六大环节，看起来有来自多方面的评价主体和信息渠道，但由于评价人通常对候选人情况并不了解，或者被调查对象碍于复杂人际关系不愿反映真实情况，因此在很多单位的实际考核中存在一定的形式主义、“走过场”等现象；三是从考核方法上看，许多单位仅仅凭票取人，看似民主和客观，但却容易导致“老好人现象”、“暗地拉票”、“怕得罪人”等现象的出现。

根除官场形式主义必须要全方位创新干部考核机制

对人的考核是一个世界性的难题，如果仅仅从技术层面去考虑是远远不够的。从世界各国的经验看，对人的考核评价不能完全依赖于技术本身，而且还取决于是否具备有利于这些技术充分发挥作用的外部环境。比如，所谓正确的政绩观，往往是长远的、潜移默化的、并非惊天动地的绩效，通常需要较长时间的观察和验证，而目前许多单位存在着主要领导调任频繁、任期较短的现象，因此对领导干部任期内绩效考核结果的有效性、客观性带来很大的困境，而且考核周期短也容易助长一些领导急功近利的思想。还有，目前对干部选拔任用的失职、失察、“带病提拔”的责任追究远远不够，尽管2011年中央颁布了干部选拔任用工作四项监督制度，但真正因此承担责任的领导人和相关部门、相关案例并不多见。

因此，根除官场形式主义必须要全方位创新干部考核机制，仅靠修修补补、局部调整，难以解决目前存在的诸多问题。

首先，要真正按照科学发展观和正确政绩观的要求落实干部考核制度，使制度成为一种刚性约束。要防止“有制度不执行”或者“有制度假执行”的问题。干部考核制度不能成为一种“可有可无”或者“形有实无”的摆设，更不能成为一些上级领导佐证自己看中的人多么优秀的工具。因此，在完善当前干部考核制度的基础上，应强化对制度贯彻落实的监督力度，尤其是要对违背干部考核制度，造成大搞形式主义以及“带病提拔”等社会反映强烈的问题，要加大选人用人方面的责任追究制度。

其次，要按照分类考核的思路，结合不同领导岗位的特点，进一步完善干部考核制度。目前的干部考核制度，虽然将一级党政领导班子和个人与党委政府工作部门领导班子和个人作了划分，但仍比较粗放，没有体现不同领导岗位的职业特点。按职业化、专业化而不仅仅是政治化的要求考核干部，是防止形式主义泛滥的有效措施。正因为如此，世界上多数国家的公务员队伍划分出政治家和事务官这两大类。政治家是选任制领导，重点考量的是其民意基础、政策主张、整体利益平衡等因素，最终靠其任期内的业绩来体现；而事务官则考量的是其遵守职业规范和职业操守以及在其职业领域内的领导素质能力。虽然我国公务员队伍没有这种划分，但在选拔不同领导岗位时，还是应该遵循职业化、专业化的规律，在考核内容、考核方式上应有所不同。

再次，要强化干部考核制度的配套措施跟进，使考核制度真正有效发挥实效。一是要保证干部考核制度与领导任期的配套和衔接，对重要岗位的领导要建立既往政绩的“回溯考核”，从而有效遏制官员的短期行为。二是建立官员个人信息披露制度，如果仅靠组织人事部门去查，或者只在小范围内进行测评、调查，不仅很难确保信息的真实性和准确性，也会造成考核成本的提升，而一定范围内的个人信息公开，不仅有助于减少官员的侥幸心理，而且也有利于大大降低考核成本。当然不同岗位的领导，其个人信息公开到什么程度还需要进一步的研究。三是要强化干部选任的责任追究机制，在推荐、提名考核等各个环节，责任要落实到具体个人，尤其要防止“集体负责”蜕变为“没人负责”。四是要进一步探索和完善领导干部竞争性选拔机制，比如对各级地方党委政府的主要领导干部的任用，可否在上级组织部门考核、推荐的基础上，在当地党代会和人代会（或人大常委会）范围进行差额竞争，这些都是值得进一步探讨和研究的问题。

（作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授）