王海燕
[摘 要] 有色金属是国家经济发展的战略资源。日韩两国有色金属资源稀缺，但需求量巨大，因此都十分重视有色金属资源的战略安全。日本、韩国都采用资源立国的战略政策，国家在政治、财政、金融、税收方面大力支持跨国矿业企业的海外发展，建立了专门的矿业资源机构，收集、分析资源信息，引导企业选点，发展行业协会等非政府组织，以促进政府、企业和社会合理分工，多方努力确保资源安全。
[关键词] 有色金属；资源安全；日本；韩国
有色金属与人类社会发展的关系十分密切，已成为国民经济、人们日常生活及国防工业、科学技术发展必不可少的基础材料和重要的战略物资。现在世界上许多国家，尤其是工业发达国家，一方面力争占有更多的有色金属矿产资源，另一方面不断提高有色金属的开采、加工技术，竞相发展有色金属工业，增加有色金属的战略储备，确保有色金属资源安全。日本、韩国有色金属矿产资源极为贫乏，除少数品种有储量外，大多需要进口，且需求量较大，因此他们在确保本国有色金属资源安全，保证国家经济发展需要方面积累了许多经验，值得我国学习和借鉴。
一、日本、韩国保障有色金属资源安全的主要做法
（一）开发利用国际有色金属矿产资源是日韩两国确保本国资源安全的主要方法
二战后，日本一改直接战争掠夺为“经济、技术援助”，采取“对话协作开发资源”的方式获取有色金属矿产资源。其主要做法有：1.通过不同角度、手段支持和促进企业在海外建立矿产资源基地。在政治上，通过“资源外交”的手段，加强与资源国、主要资源消费国和跨国矿业公司的联系与协作，为企业的矿业跨国经营扫清障碍。在资金上，通过财政、金融、税收等手段大力支持跨国矿业公司。日本建立海外矿产资源风险勘查补助金制度，对跨国矿业公司前期风险程度最高的勘查工作承担全部经费。选点后在进行矿床勘探时，日本政府也会对企业进行补贴，且一般都在50%以上。对矿业企业的跨国经营,日本政府会给予优惠贷款和贷款担保或其他融资便利条件，贷款比例高，期限长。政府也参与直接投资，收益或亏损按官民投资额度合理分享。若项目失败或遇天灾、战争等事故，可减免贷款本金。在税收上，对企业的矿业跨国经营实行税收优惠，主要有海外探矿备用金制度和海外矿产勘查费用的特别扣减制度。同时通过关税鼓励矿产原矿进口，限制深加工产品进口。日本政府对进口原矿石等未加工矿产征收的关税极低，甚至免税，但对精炼金属进口所征的关税则很高，以保护有色矿产加工业的国内增值。2.组建专门机构为企业的矿业跨国经营提供全方位支持。1963年日本专门成立了金属矿业事业团，直接或间接地参与日本海外矿产资源勘查开发事务。建立全球矿产资源信息网络，以便了解和掌握其他国家的资源情况，为本国公司参与海外矿产资源的开发工作提供帮助。在海外开展基础地质调查，承担项目前期风险，引导企业选点，在找到了矿或圈定了远景区后，再由日本企业申请取得矿业权。3.跨国公司通过不同方式参与全球矿产资源勘查开发。主要以勘查矿、股本矿和购买矿三种方式与国际性金融机构、有欧美背景的跨国矿业公司及资源国当地公司合作，签订长期稳定供应合同。对海外有前景的矿地产，加强直接投资（股本参与）。
韩国和日本的做法基本类似。韩国政府在全面开发利用国际有色金属矿产资源、推动企业走向国际市场的过程中，做了大量工作，起到了引路、扶植、监督检查、牵引、推进的主导作用。主要做法有：1.建立成体系的专门机构，进行分工管理，各司其职，资助海外有色金属矿产开发。韩国产业资源部是政府主管国内外矿产资源开发的最高行政部门，审核批准海外矿产资源开发项目及其补贴、贷款等。中间层海外资源开发审议会是专门决策咨询机构，并调解企业间的竞争和纠纷。下面是大韩矿业振兴公社，为跨国矿业企业提供强有力的情报支持和代表政府接受海外项目（固体矿产）的申请，并实施勘查，技术、金融支持，监督检查等具体操作。2.通过政治外交和金融、税收等政策支持跨国矿业企业海外经营。1977年2月特别制定“加强资源外交提案”，以政府名义与资本引进国签订各种有关协定。另外，韩国还通过与资本引进国成立双边经济合作委员会，定期举行部长级磋商会议的方法，将企业间的合作置于国家间关系的政治保护之下。韩国政府对海外矿产调查工作进行国库补贴支持，对海外矿产开发项目提供不同形式的贷款和税收优惠。同时，为了最大限度地减少海外矿产开发项目的风险，政府还对海外矿产开发项目实行保险。
（二）在国内通过有色金属战略储备制度和再利用机制确保资源安全
1.建立有色金属战略储备制度
日本的国家储备制度包括国家储备和民间储备，其平稳运行为保证日本有色金属的稳定供应发挥着重要的作用。韩国对有色金属也是积极储备，建立了相应的战略储备制度。2008年将铟、钨、钼、锗等在内的12种有色金属列为“国家极稀缺的战略资源”，并采取官方和民间企业合作的方式。此后，仍不断增加有色金属品种，提高储备规模。
2.发展循环经济，促进有色金属资源再利用
在提高有色金属利用效率的同时，日本、韩国也通过发展循环经济，促进有色金属资源的再利用，目前已取得显著的成绩。在日本，电视机、空调、冰箱和洗衣机四种家用电器是必须回收利用的，且回收利用率均在50%以上。日本国内黄金和银的可回收量相当可观。目前，日本的铅供应已经实现了以再生铅为主。
韩国发展循环经济经历了一个对工业和生活废弃物从限制到再利用的过程。早在 1992年，韩国就开始实施“废弃物预付金制度”。从2002年起，将其改为“废弃物再利用责任制”，规定废旧的家用电器、轮胎、日光灯、电池、金属罐头盒等18种材料须由生产单位负责回收和循环利用。如果生产者回收和循环利用的废旧品达不到一定比例，政府将对相关企业课以罚款。
二、日韩实现有色金属资源安全保障的主要经验
（一）资源立国，在战略上高度重视保障有色金属资源安全
日韩两国能够基本稳定地保障国内有色金属的需求，其最要的原因在于日韩两国都在战略上高度重视保障有色金属资源安全，奉行“资源立国”战略。
战后日本转换了方式，以“对话协作开发资源”取代以前的“强权开发资源”。但其参与全球资源再分配，资源立国的战略思想没有改变。韩国政府也奉行“资源立国”的战略，采取了一系列措施，支持和鼓励本国企业走向国际市场，参与工业大国对世界资源的再分配竞争。三十多年来，韩国以政府为主导的海外矿产开发事业，已经在法律、金融、管理等方面形成一整套成熟的体系。
（二）政府、企业和社会合理分工，多方努力确保资源安全
政府、企业和社会之间的合理分工是日韩两国在有色金属资源安全保障方面做得比较好的一个重要原因。日韩两国在开发利用海外有色金属矿产资源的过程中，政府、企业以及行业协会都会有明确的分工。政府一般都在幕后，企业和协会在前台，政府通过政治、外交、财政、金融等手段对企业进行支持，企业“走出去”到海外矿产资源一线进行有色金属资源勘探、开发，行业协会则负责加强政府与企业间、企业自身间的沟通、联系，并为政府、企业提供情报、信息等。
日本有色金属民间储备制度通过特殊金属储备协会的牵头，通过政府、企业、工业会、协会的合理分工、有效协作，降低民间企业的财政负担和风险，保证了民间储备制度事业的推进，确保了有色金属资源安全。
韩国在发展循环经济、促进有色金属再利用过程中，政府起主导作用，主要体现在构筑循环型社会的法律和制度框架、政策性保障措施，完善环境影响评价制度和发挥地方自治政府的作用。在韩国循环型社会建设中，政府建立与各个主体之间的合作关系，要求企业主动构筑循环经济体系和生产体系，在整个生产过程中实施废弃物等的合理循环利用和处理体系。韩国把建设循环型经济和循环型社会作为国家目标，除了在政府主导下制定完善的政策法规外，还要求全体国民积极参与形成新型生活理念。
（三）建立健全法律体系，为资源安全提供法律支撑
日韩在确保有色金属资源安全中，法律支撑是一条重要的经验。日韩为促进海外矿产开发利用和国内有色金属再利用制订了一系列法律，保证了海外矿产开发和有色金属再利用的顺利进行。
日本为促进循环经济发展、提高资源再利用建立了世界上最完备的法律体系。其中与有色金属资源再利用紧密相关的有两部法律：《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》。专项的法律法规如《家用电器回收法》、《报废汽车再生利用法》、《建筑及材料回收法》和《容器包装分类回收及再生利用促进法》等等。这些专项法律制定的目的就是减少这些领域的垃圾，促进其分类回收利用。
1977-1979年，韩国连续三年陆续颁布了《海外矿产资源调查事业规定》、《海外资源开发事业法》以及《海外矿产资源开发基金的运用、管理规定》。除此之外，韩国颁布的配套的法律法规还有《获取海外不动产指南》、《国外直接投资指南》、《对国外管理工作的税则》，以及有连带关系的《矿业法》、《大韩矿业振兴公社法》、《海底矿产资源开发法》等。这一系列法律法规对韩国开展海外矿产资源开发的系统工作进行了明确规定。从资料的收集、矿山的调查，到贷款、监督检查、惩罚，为各个环节的部门规定了行为规范，保证和推动了韩国政府和企业全面走向海外进行矿产开发的顺利进程。
（四）在金融、财税等方面为企业和相关组织提供大力支持
对进行跨国有色金属矿业企业及其相关组织提供财政、金融、税收等多方面大力支持，是日韩确保有色金属资源安全的一条重要经验。
日韩两国对行业协会等非政府组织也给予大力支持。如日本政府会帮助协会提高水平和知名度，退出政界的要员可以参与协会活动，在经济上对协会给予资助等。
三、日韩保障有色金属资源安全的经验对我国的启示
中国有色金属资源的情况与日本、韩国有所不同。在资源数量和品种类别上，中国有色金属资源相对丰富，是全球稀有金属的主要供应者之一。但同时，随着中国经济的快速发展，中国对有色金属资源的需求越来越大，越来越多需要依赖进口。数据显示，近十年以来，我国有色金属进出口贸易总额在逐年增加的同时，贸易逆差也呈逐年增加趋势（见下表）。特别是精炼铜、精炼铝的外贸依存度已分别高达69%和52.9%。总体来说，中国面临着越来越严重的有色金属资源安全问题，借鉴日、韩保障有色金属资源安全的经验，未雨绸缪，将对我国大有裨益。
（一）树立资源立国的大战略
长期以来，我国国家安全主要集中在国防、政治和经济等方面，资源问题长期以来一直未能引起应有的重视。这直接导致两个严重后果：一是国内稀有金属产业整体水平不高，与发达国家相比有很大的差距。企业数量规模小、技术水平落后，大部分是附加值低的原材料、半成品、初级品出口到国外，没有调控市场供求和价格的能力，在国际上受制于人，缺乏话语权。二是缺乏对全球有色金属矿产资源的战略布局，造成我国对部分有色金属还得大量依赖进口，受国际金属价格影响很大，资源安全受到威胁。
全球矿产资源分布特点、欧美日韩等发达国家的经验和我国经济社会发展的需要都决定了我国要树立资源立国的大战略，要高度重视有色金属的资源安全问题，把资源安全问题提升到国家安全的高度。政府、企业和社会要合理分工，携手并进，充分利用好国内国际两个大市场，建立战略储备制度，发展循环经济，做好有色金属资源的再利用，确保我国的资源安全。
（二）设立专门机构，负责国内外矿产资源战略的规划和决策，以及相关部门的协调、沟通
国内有色金属市场出现的问题和全球争夺战略资源的国际环境，要求我国设立专门机构，负责国内外矿产资源战略的规划和决策，以及相关部门的协调、沟通。首先，中国全球矿产资源战略的实施必须做好规划，明确总体目标和近期目标；制定引导矿业企业参与国际市场的政策和措施；提出保障利用国际市场长期稳定实施的运行机制；做好相关政策的协调，鼓励措施，实施阶段和工作重点等。第二，建立全球有色金属矿产资源数据库，详细掌握国内外的资源潜力和全球资源分布情况，为企业进行国内外开发提供基础信息。第三，培育具有国际竞争力的大型跨国有色金属企业，提高公司的技术水平和管理水平，争夺有色金属定价权。第四，政府尽快制定相应的政策支撑体系，完善相关法律法规，制定投资、财税、金融等方面的支持政策。加大对相关非政府组织的支持力度，专门为开发海外矿产资源服务。
（三）建立有色金属资源储备制度
研究建立我国的国家有色金属资源储备体系，使其具备战略储备、调控市场、提供储运服务三项功能，其中要以战略储备和市场调控为主。国家有色金属战略储备可以分为国家储备和商业储备，以应对突发危机和稳定价格，保证经济的正常运行。尽快设立国家战略性有色金属资源储备机构，成立有色金属储备专项经费，进行矿产资源储备测算、制定、实施等管理工作。建立相应的有色金属资源储备的调控运作机制，采取政府直接控制，具体操作市场化运作方式，确保我国企业有色金属资源的稳定供应。
（四）政府、企业和行业协会等要做好协同分工
日韩经验表明，确保有色金属资源安全需要政府、企业、行业协会以及社会民众等做好合理分工。政府层面，就开发国外有色金属矿产资源而言，要采取外交、法律、金融、管理、财税等一系列措施，支持和鼓励我国矿业企业走向国际市场。
企业层面，参与国外矿产竞争的企业要实施本地化战略，采取灵活多样的参股、控股等方式拓展海外资源，加强国际化人才队伍建设，不断提高管理水平。
协会等社会组织，要做好有色金属的市场供求调查，行业的统计和情报的收集整理，有色金属资源合理利用、环境保护、产业结构合理化及有色金属的生产、应用和新产品开发的调研，书刊资料的编辑出版，广告促销等宣传等工作。同时，做好政府和企业、企业和企业之间的沟通协调，为政府决策提供建议，为企业做好服务工作。
（五）大力促进再生有色金属产业的发展
由于技术落后等原因，我国仍处于资源产出率低、利用效率低、再生资源回收利用率低、资源综合利用水平低等问题。因此，为适应我国国情，应大力提高技术水平，发展循环经济，促进有色金属再利用产业的发展。要进一步完善再生有色金属的税制、环境保护法规和标准化体系。加大对再生有色金属产业的管理与支持。加强科学研究，促进企业技术进步。强化激励政策措施。创造全国性资源循环与利用的良好环境。
来源：《行政管理改革》
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