[摘 要] 统一领导是应急管理的一个基本原则，也是中国应急管理体制的一个有机组成部分，在本质上涉及的是应急管理的分权与集权关系问题。在现行政治制度和行政管理体制下，中国应急管理的统一领导需要重点应调节好三种关系：属地与上级的关系、行政与专业的关系、救援与支援的关系。
[关键词] 统一领导；职权界定；应急管理
突发事件的突发性、危害性和不确定性等特点，要求对突发事件的应急管理必须坚持统一领导，避免出现多头领导、多重指挥致使应急状态沟通协调成本的增加。无论是在其他国家，还是在中国，这一点都是应急管理研究者和从业者的一个基本共识。
在中国，统一领导和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理一起，构成了应急管理体制的有机组成部分。[1]《突发事件应对法》规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，同时规定，“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。”这就涉及一个重要问题：当突发事件超出县级人民政府能力时，如何处理属地管理与统一领导及分级负责的关系，从而有效贯彻突发事件状态下的统一领导？这就成为现实应急管理工作中常常难以克服却又必须面对的问题。
在中国现行政治制度和行政管理体制下，应急管理的统一领导需要解决分权与集权的关系，重点应调节好三种关系：属地与上级的关系、行政与专业的关系、救援与支援的关系。
一、属地与上级的关系
按照《突发事件应对法》，中国应急管理的统一领导，实际上是统一于“上级人民政府”的领导，最高级别自然是国务院。与此同时，《突发事件应对法》又强调，要遵循属地管理原则，强调应急管理的属地责任。这导致了在重特大突发事件发生时，各层级政府在有些时候分不清各自的职责都是什么。
与联邦制国家不同，作为单一制国家，中国的政治权力高度集中于中央政府，地方政府原则上需服从中央政府所制定的一些政策、所做的一起决定。然而，由于突发事件的紧迫性要求必须坚持并切实落实属地管理原则，第一时间采取最有力、有效的措施进行相应。那么，如何化解二者之间形似的矛盾呢？实际上，从根本上而言，二者并不冲突，需要做的是将应急管理的领导权力一分为二：政治权力和行政权力。政治权力归属于上级政府，乃至最高层级的国务院；行政权力归属于属地政府，即事发当地的县级人民政府。在政治方向与指导原则上，县级人民政府服从上级人民政府的统一领导；而在应急管理的具体事务上，如风险评估、预案编制、应急救援等应急管理的行政事务，则由县级人民政府负责领导。
拥有行政权力的县级人民政府和拥有政治权力的上级人民政府各司其职。在突发事件发生时，由县级人民政府全权负责响应工作。当突发事件的规模超出事发地县级人民政府的应急能力时，根据《突发事件应对法》，县级上级政府可以向市级人民政府请求支援，甚至根据需要通过市级人民政府向更高级别政府（省政府、国务院）请求支援。此时，所有上级政府的响应都应当界定为向事发地县级政府提供的保障性支援，包括物资、信息、协调等方面。上级政府所提供的所有支援，都不得以取代县级政府对于属地应急管理行政领导权的拥有为前提，除非特大突发事件已经致使该县政府无法行使应急管理行政权力。
为了保证县级政府属地应急管理行政权力，还需要指出的是，当前中国的《国家总体应急预案》和其他专项、部门预案，对于突发事件基本都划分为了四个等级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。其中，当突发事件为Ⅲ级（较大）以上时，需要市级（以上）政府进行响应。这一规定虽然在一定程度上以量化的方式明确了各层级政府的应急管理职责，但却并不能科学地反映应急管理的按需响应，甚至在一定程度上还可能造成不必要的应急动员和资源调配浪费。例如，2012年8月26日，发生在陕西延安包茂高速公路安塞段的客车与运送甲醇货运车追尾，造成了36人的特大死亡事故。[2]按照《国家安全生产事故灾难应急预案》，“造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重伤），或者需要紧急转移安置10万人以上，或者直接经济损失1亿元以上的特别重大安全生产事故灾难。” [3]这就需要启动国务院层级的应急响应机制。然而，类似于这样的交通事故，虽然造成了十分重大的伤亡，但从应急响应的角度看，并不需要投入非常多的应急资源，而更偏向于一个常规性的突发事件，事发地的县级人民政府完全可以处置，需要跨辖区协调或上级政府进行支援的更多的可能在于道路交通的疏导上，并不需要动用国务院层级进行响应。
因此，当前各类预案有关突发事件分级的条款有待于更加科学化。如果仔细分析当前中国的各种应急预案的有关应急响应分级办法，可以发现，这些分级办法的依据无非有三种：（1）对人的生命财产已经造成或可能造成损失的程度。（2）对生态环境已经造成或可能造成损失的程度。（3）跨行政区域、跨领域（行业、部门）事件，需要跨区域、跨领域协调。实际上，将前两项办法作为应急响应的分级依据，并没有太多的适用性和实用性，因为有些事件造成了重大人员伤亡或重大环境污染，但并不需要太多的救援力量，并没有超出属地政府的应急能力，如重大交通事故。只有第三项出现了跨行政区域的突发事件时，才适用于请求上级政府支援的情形，才需要上级政府进行必要响应和协调保障。所以，为了真正落实属地管理原则，突发事件响应的分级划分，应当根据现有应急资源情况，具体由属地政府根据突发事件的性质、种类和规模来决定。
二、行政与专业的关系
应急救援是一项综合性工程，特别是在大型灾害中的救援，需要政府各职能部门与救援队伍之间亲力合作，才能有效减缓和控制灾害。与此同时，救援在很多时候又涉及专业性、技术性问题，需要一定的专业技能和丰富的救援经验才能较好应对。[4] 因此，在吸纳专家智力支持的同时，应当保障专业的救援指挥人员在救援决策中的相对独立性。
在指挥决策方面，《突发事件应对法》规定，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”[5]这些规定对指挥权与领导权之间的界定存在一定的模糊性，和属地管理原则之间也存在着一定的冲突性。上述规定将应急指挥权和应急领导权相混淆，在一定程度上划等号。实际上，领导并不能等同于指挥，而是包括指挥，此外还包括协调、沟通、激励等内容。[6]在应急状态下，统一领导至关重要，但其更重要的功能在于保障沟通协调的统一性方面；而在救援实施方面，则更应强调属地管理原则，即由事发地的救援机构负责具体救援指挥工作。
在行政与专业的集权与分权关系方面，德国的经验尤其值得借鉴。一方面，德国将领导权与指挥权相区分。事发地政府的县长或市长掌握绝对领导权，承担与救援有关的政治责任，也可以担任行政-组织指挥部的总指挥，但一般不替代战术-操作指挥部总指挥的指挥职能。另一方面。德国将行政责任与专业救援责任相分离。行政责任部分由行政-组织指挥部总指挥负责，专业救援责任部分则由战术-操作指挥部总指挥负责。两个指挥部相互交换信息、沟通协调，但各司其职，互不干涉。战术-操作指挥部的总指挥在救援决策中具有较强的相互独立性，行政-组织指挥部负责的是有关救援的行政协调和综合保障工作。需要指出的是，由于县长或市长在应急管理方面拥有绝对领导权，在法律上和理论上，他有权力接管战术-操作指挥部的总指挥工作，但在此种情况下，该县长或市长要负责所有与专业或技术救援指挥有关的责任。因此，在实践中，德国很少有县长或市长接管战术-操作层面的救援指挥工作。无论是领导权与指挥权相区分，还是行政责任与技术责任相分离，其最终目的都是强化专业的救援指挥人员在具体救援中的决策相对独立性，尽量避免行政部门对技术和专业救援工作的干扰。与德国形成鲜明对比的是，在中国，出于担心事后问责的缘故，在很多时候，当突发事件发生时，一些行政领导常常都是冲在前方，提倡所谓的“靠前指挥”。这一方面不一定能达到其初衷，因为多数行政领导并不具备应急救援所需的专业知识；另一方面，还很可能给负责具体技术救援的人员带来负担，因为技术救援人员还需要花费一定的时间“服务”于领导。
实际上，中国也并不是没有类似于德国那样在应急救援时的行政与技术相分权的情况。根据《中华人民共和国消防法》，在灭火救援时，“县级以上地方人民政府应当组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案，建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。”“公安机关消防机构统一组织和指挥火灾现场扑救，应当优先保障遇险人员的生命安全。”“根据扑救火灾的紧急需要，有关地方人民政府应当组织人员、调集所需物资支援灭火。”[7] 也就是说，在灭火救援时，消防部门建立现场救援的指挥机构，并全权指挥，属地政府建立的有关指挥机构，则负责为现场指挥机构提供必要的应急保障。这实际上与德国的战术操作指挥部和行政组织指挥部之间的关系异曲同工。可惜的是，中国应急救援的行政与技术的分权，仅限于消防灭火领域。中国政府应当在更大范围内推广这种应急救援指挥的分权模式，将其扩大到所有突发事件救援的领域，并从法律上进行规定。如此，可以使行政组织和技术两个层面的机构和人员都在法律框架内各司其职，一方面可以使行政领导不再疲于奔命，免受问责的担心；另一方面，也可避免行政权力干扰技术救援，技术救援人员可以更加关注于救援实施的具体工作，并在技术上对此负责。
三、救援与支援的关系
突发事件发生时，各种救援力量都会全力以赴前往救援。但是，当不同类别的救援组织同时出现在一个灾害现场时，由谁来统一指挥？这是一个十分重要的问题，如果处理不妥，可能导致救援现场陷入混乱无序的场面。在这个问题上，很多应急管理体系建设相对成熟的国家都明确了“第一时间抵达现场的救援力量为现场救援指挥力量”。在多数发达国家，由于消防队伍都是当地的第一时间相应力量，因而事实上当地的消防队就成了现场救援的指挥力量。在美国，第一个抵达现场的消防部门或单位拥有事件处置的指挥权，最初负责指挥的指挥官需承担指挥职责，直到事件已经稳定、结束或转移。[8] 在意大利，法律规定，突发事故现场只有消防和医疗部门具有指挥权，警察、军队、环保等其他参与人员必须听从其指挥。意大利消防部门是开展应急现场处置的专门机构，具备应对各种突发事件的专业知识（尤其是环保专业知识）并配置了完备的专用设备，包括配备有化学、生物及核与辐射、病毒等定性、定量的应急监测设备。一旦发生突发事件，要第一时间赶赴现场，通过监测，确定事件性质、快速划定污染区域范围并封锁现场，开展现场处置工作，同时通知相关部门提供支持。医疗队则根据污染物的危害性质来确定如何救护受污染的人员并对周边居民进行防护。[9]德国也是如此，事发地的消防队伍是战术救援的指挥力量。
虽然中国的《消防法》明确了各地依托公安消防建立综合应急救援队伍，作为当地的基础救援力量，但尚未明确不同救援队伍之间的指挥权问题。在多个救援队伍同在一个救援现场时，常常出现互相“扯皮”的现象。因此，中国应当通过立法，规范救援现场的指挥权问题，根据国际惯例，明确由事发地的消防队伍作为现场救援的指挥力量，负责指挥现场技术救援工作，协调救援所需的应急资源，并承担与现场救援实施有关的责任；其他救援队伍均为支援力量，服从当地消防队伍的指挥，配合消防队伍开展救援工作。
参考文献
[1]中华人民共和国突发事件应对法.第四条,2007-8-30.
[2]许祖华等. 陕西延安特大交通事故确认共36人死亡 仅3人逃生[DB]. 新华网，2012-8-26.
[3]国家安全生产事故灾难应急预案. 新华社北京，2006-1-22.
[4]张磊. 应急救援队伍建设：德国模式及借鉴[J]. 国家行政学院学报, 2012(3):127.
[5]中华人民共和国突发事件应对法. 第八条, 2007-8-30.
[6]张成福等. 公共危机管理理论与实务[M]. 中国人民大学出版社, 2009, p.289.
[7]中华人民共和国消防法. 第四章, 2008-10-28.
[8]Firescope California, Incident Command System for Fire Department Structure Fire Operations, November 1st, 1994.
[9]魏岩. 健全环境风险防范机制建立统一调度的应急管理指挥体系[J]. 北方环境, 2011(1):175-177.
来源：《行政管理改革》
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