[摘 要] 人口管理是政府的一项基本职能。从世界范围看，近年来，各国都在积极改革和完善人口管理制度。人口管理的重心从对人口的控制转向了对人口的服务，并且通过提供普惠性服务或专门性服务，实现对人口更为有效的管理。本文总结了世界各国人口管理制度的探索和经验，并提出借鉴国外经验，从完善国家管理制度和推进整体政府建设的高度等五个方面构建中国特色的人口管理制度。
[关键词] 人口管理 住民票 人口登记 中国特色的人口管理制度
社会管理说到底是对人的管理和服务，而人口管理既是社会管理的组成要素，也是社会管理的基础。通过良好有效的人口管理，可以了解和调节人口的数量、结构和变动情况，为其他社会管理提供可靠的资料与数据，确保各项管理和服务能够延伸到特定的对象。
服务是现代人口管理制度的基本取向
人口管理是政府的一项基本职能，从古至今，各国政府都很重视这项职能的行使和完善。早在中国战国时期，著名的《管子》一书就提出来，“夫争天下者，必先争人”，并且提出了许多至今依然富有启发意义的人口管理原则和方法。近代以来，随着人口流动性的增强，社会权利意识的提高，国家间竞争的激烈化，各国政府逐渐认识到人口不仅是统治的对象，也是国家力量的源泉，因此要通过统计、登记等各种方法来了解他们，利用卫生、教育等新的手段去调节人口的数量与质量。这些变化反映了人口管理原则的重大转变，即把人口不仅看作是国家治理的对象，还是国家治理过程的主体和参与者。这种转变的直接结果就是人口管理的重心从对人口的控制转向了对人口的服务，并且通过提供普惠性服务或专门性服务，实现对人口更为有效的管理。
日本现代人口管理制度的变化生动地说明了人口管理是如何从控制转向服务的。日本从明治时代开始，制订了户籍法，建立了较为严格的户籍制度。以家庭为单位标明每个人的身分、夫妻关系、父子关系等，不满20周岁的成年人不能单独立户。但是日本宪法规定了自由迁移权，更重要的是，随着现代化和城市化的快速发展，人口的流动性大大提高，出生地为基础的户籍制度已经无法实现掌握人口变动的功能。居住地为基础的“住民票”的作用日益凸显出来，成为人口管理的主要依据和手段。
与户口卡相比，住民票有两个突出特点：一是它是以个人居住地为基础建立的，并且可以随着居住地的变化而转移；二是它具有获得多种公共服务的功能，是行使权利、获得公共服务的合法证明。日本人在进行选举人或候选人登记、接受义务教育、办理国民健康保险、国民年金保险(退休金保险)、登记纳税等都需要先出示住民票。由于这些公共服务涉及到居民的切身利益，所以，即便没有强制规定居民搬迁到新居住地必须到当地管理部门登记，但是居民都会主动按期完成登记。因此，日本的人口管理实现了寓管理于服务、以服务求管理的目标。
住民票在功能上对户籍卡的替代，也说明了现代人口管理在对象上是对流动而非静止的人口的管理，在价值取向上是对居民社会政治权利的维护和保障。只有使全体人口能够克服地区、部门、族群等障碍，平等地享受国家提供的各项公共服务，充分行使法律保障的各项权利，才能减少甚至避免人口流动带来的各种问题和冲击，确保现代国家的三要素（人口、领土和主权）保持稳定。从这个意义上说，有效的人口管理是国家存在的基本前提。
住民票作为获得多种公共服务乃至基本权利的合法证明，进一步说明了现代公共服务的两个基本特点：一是，公共服务虽然是由具体的政府部门或公共机关提供的，但是不同类型的公共服务不是孤立的，而是相互衔接、相互配合的，之所以如此，根本原因在于这些服务依靠的是统一的人口信息。依靠准确完整的人口信息，每个具体的政府部门不需要繁琐的手续来甄别服务对象，既方便了居民，也提高了效率；二是，公共服务虽然是由地方政府具体负责的，但是不同地区，乃至城乡之间的基本公共服务是统一的，因此流动的人口不用担心基本公共服务没有保障。也正是因为如此，跨地区流动的人口才会主动去和移入地政府接触，办理享受基本公共服务的手续。人口管理就这样和其他公共服务形成了有效的互动关系，相互促进，相互支持，从而保证了现代公共服务的普遍性和广覆盖。
世界各国人口管理制度改革的探索和经验
从世界范围看，近年来，各国都在积极改革和完善人口管理制度。有四个因素在其中发挥了突出作用：首先，“9?11”事件之后，恐怖主义已经成为了各国政府共同面临的重要问题。恐怖事件的发生和人口的流动、特殊人群的行为有着直接的关系。如何通过人口登记和统计，了解人口的动向，成为了许多国家人口管理的首要任务。其次，随着经济全球化的快速发展，国家间的竞争日益激烈。人力资源的竞争成为国家间竞争的重要内容，也是提高竞争力的基础。如何在人口在国际范围内大幅度流动的前提下，提高本国人口的素质，稳定本国人才队伍，成为人口管理的重要内容。第三，人们的权利意识不断增强，人口的统计和登记工作都面临着获得完整准确数据与保护公民或居民隐私权之间的冲突问题。第四，在联合国统计司的积极推动下，各国人口统计和登记工作在制度、机制、技术、标准等方面，都有了较大的发展。这尤其体现在发展中国家。
各国为了完善人口管理制度，做了许多方面的创新探索。简要地说，主要有以下几个方面：
（1）加强人口登记和统计相关部门之间的协调。无论采取的是集中体制还是分散体制，各国都在加强核心部门的权力，以便对最后的人口数据进行统一编辑和管理。以印度为例，印度的各级人口普查机构与各级行政管理机构保持着协调。各级行政官员，如计划、税务人员等被指定为各级的人口普查官员，他们除日常例行公事外,还承担人口普查方面的任务，包括指定和训练统计人员，领导并监督每一个阶段的普查工作。此外，为了管理好移民问题，许多国家也在通过签订多边国际协议的方式，来规范和协调移民问题。
（2）不断修订和完善人口登记和统计的相关标准，确保各种数据的完整性，避免数据的重复和遗漏。以美国为例，出生证明标准已经修改了11次，死亡证明标准修改了10次。最近的一次标准修改工作在2003年完成的，修改了出生、死亡和胎死证明。
（3）充分利用电子技术的发展，提高人口登记和统计的效率，加强数据库的建设。以德国为例，针对各地登记程序和过程、软件系统不同导致的信息交流与共享困难，德国登记系统进行了标准化信息交流机制的建设，整合立法、财政资源等进行合作，开始所谓的“XMeld”项目。其中最基本的就是民事登记信息内容和程序的统一。除此之外，作为欧盟委员会联系各成员国登记信息的泛欧洲登记信息“RISER”项目的一个组成部分，“XMeld”项目还承担国际登记信息交流的职能。此外，美国、印度等国也在利用新的信息技术采集个人数据，以更全面地掌握人口动态。
（4）充分发挥社会力量，参与到人口普查和登记工作中。这既可以普及人口知识、提高人口意识，也能动员更多的社会力量参与到人口数据分析、人口登记统计手段不断完善的过程中。以美国的“社区调查法”为例，1985年由抽样专家提出，1996年正式试点采用。到2000年，已经扩大到了1200多个县，分布在美国各个州。社区调查法对于弥补人口普查的缺陷，及时掌握人口的最近动态发挥了很大的作用。此外，在人口登记数据的分析中，以美国为代表的一些国家也在积极引入外部科研力量，加强对数据的分析和利用。
（5）不断提高人口登记的质量，探索用人口登记来替代间隔较长的人口普查。荷兰、丹麦等国由于有高质量的人口登记系统，已经建立了完善的人口普查数据库，所以近年来积极探索整合日常的人口登记数据，实现对全国人口的普查。
借鉴各国经验，构建中国特色的人口管理制度
综观各国人口管理制度的发展变革，有以下可资借鉴的经验：
第一，要从完善国家管理制度的高度来构建人口管理体制。人口管理既是国家行政制度的必要组成部分，也是其他制度有效运行的支持性制度。人口管理做得好的国家，都通过专门法律或者法律条款对人口统计和登记工作进行规定，以提高这项工作的合法性。有的国家还规定了惩罚条款，确保国内居民能配合人口登记和统计工作的开展。此外，也要通过立法来保证人口数据的安全，保护个人的隐私。
第二，要从推进整体政府建设的高度来改革人口管理。人口管理涉及到多个部门。面对流动的人口，不能各自为政，必须加强协调，加强人口信息的统一。从世界范围看，无论是采取集中体制的国家，还是采取分散体制的国家，收集到的人口统计和登记数据都最后是由一个专业机构负责统一整理编辑的。这样避免了部门分割导致的数据分散以及数据间的矛盾。
第三，要通过构建合理的机制，运用先进的手段来提高人口管理的精细化水平。人口管理是对人的直接管理，必须适应人的发展需要。各国在实践中都在积极探索适合本国人口规模、特点的人口管理机制，并且充分利用信息技术发展的成果，构建统一、准确的人口数据库。两个方面的经验尤其值得重视：一是人口管理基本上采取的是居住地为主、出生地为辅的管理原则；二是人口信息的采集标准趋于统一，相关部门建立的数据库能够兼容，以最大程度减少信息的重叠和错误。
第四，要以改善公共服务为目标加强人口管理相关部门和人员的能力建设。能力建设既包括日常的培训、新技术和方法的掌握，也包括要加大技术设备的更新、资金的投入和人员的增加，更包括现有部门的内部改革以及新部门的设立。但是，能力建设的根本目的不是控制住人口，而是更好地服务人口。
第五，要以获得社会更充分的理解和支持为目标来发挥社会的力量，让更多的主体有序参与到人口管理工作之中。比如，对于人口数据，要有针对性地进行开放研究。要通过有效的方式，让更多的研究机构参与到人口统计和登记数据的整理和分析工作之中，并且要鼓励通过试点的方式，检验和完善它们提出的新的方法和手段。
胡锦涛同志曾经说，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人口管理，作为社会管理的重要组成部分和其他管理的重要支撑，直接涉及到人们的生活，直接关系到人们的利益。人口管理体制的改革创新，必须高度重视广大人民群众的要求和关切，在充分发挥已经取得的有益经验的基础上，适应新的环境，努力创新，不断提高人口管理的科学化水平，为中国特色社会管理体系的构建打好基础，做好服务。
来源：《行政管理改革》
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