4·20芦山地震抗震救灾的得失思考

[摘 要] 相对于汶川特大地震，芦山强烈地震抗震救灾的各项工作显得更为及时、有序、科学、有效，具体表现为响应更迅速、组织更有序、救援更有效、沟通更主动、掌控更娴熟等特点。但是芦山强烈地震的抗震救灾工作中客观上也存在着需要进一步改进和完善的空间。

[关键词] 芦山地震；抗震救灾；应急管理

恩格斯说：“每一次历史的灾难都是以历史进步为补偿的。”在灾难中学习灾难应对是最有效的学习。进入新世纪以来，2003年的非典事件、2008年的南方冰冻雨雪灾害和汶川大地震、2010年玉树地震和舟曲泥石流等巨灾都极大地促进了我国应急管理体系的完善和应急能力的提升。

“4·20”芦山强烈地震是继汶川特大地震后发生在四川的又一次灾难性自然灾害。此次地震抗震救灾是对四川省乃至全国应急准备工作成果的一次检验。系统回顾和总结其中的得失，有助于进一步完善我国应急管理体系，提高各级党委政府和全社会的突发事件应对能力。

一、芦山抗震救灾的特点

与2008年5·12汶川特大地震相比，由于有5年前的经验和5年来的准备，此次抗震救灾有了长足的进步。相对于汶川特大地震，芦山强烈地震抗震救灾的各项工作显得更为及时、有序、科学、有效，表现出如下特点：

（一）响应更迅速

地震发生后，各级党委政府迅速动员起来，投入到抗震救灾工作中。在地方层面，雅安市、芦山县，以及基层乡镇、村组的各级干部大都在灾后十几分钟乃至几分钟就不顾个人安危，或赶赴工作现场，或组织群众自救；各部门各单位都迅速启动应急预案、开展抢险救灾工作。在四川省和成都军区层面，四川省委书记王东明迅速做出重要批示，安排部署抗震救灾工作；省长魏宏震后20分钟即从成都出发，赶赴灾区；8点40分，四川省启动1级地震应急响应，消防、安监、卫生和省军区应急救援队伍迅速赶赴现场。成都军区迅速成立抗震指挥部，军区司令员李世明坐镇作战值班室指挥，军区参谋长周小舟带队前往机场，乘直升机赶赴灾区指挥救灾。在国家层面，国务院根据国家抗震救灾应急预案迅速启动抗震救灾Ⅰ级响应，国家减灾委、民政部启动应急响应，民政部等8个部门组成工作组赶赴灾区；震后不到5小时，中共中央政治局常委、国务院总理李克强飞抵四川，乘运输救灾物资的直升机直飞震中灾区。总体上，各级党委政府和领导干部由于响应迅速，真正抓住了“第一时间”，为保障抗震救灾各项工作及时有效地开展创造了条件。

（二）组织更有序

地震发生当天，中央、省、市、县（区）各级抗震救灾指挥部相继成立，有力地保障了抗震救灾工作。在国家层面，国务院决定成立国务院“4·20”地震抗震救灾前方指挥部。指挥部由汪洋副总理任指挥长，由国务院副秘书长丁学东和国务院应急办、民政部等部门负责国家各部委与四川省衔接抗震救灾的各项工作。在四川省和成都军区层面，成立了四川省“4·20”地震抗震救灾前方指挥部，成都军区参加指挥部工作，由省委书记王东明任指挥长。地方和军队的救灾力量由该指挥部统一指挥、统一调度。指挥部下设抢险救援、医疗救助、群众安置、道路抢通、物资保障等工作组，由省级领导分别牵头负责，靠前指挥。在地方层面，雅安市、芦山县以及各有关乡镇抗震救灾指挥部相继成立。在芦山县城，雅安市和芦山县有关人员参加省前方指挥部工作，使得省、市、县三级指挥机构能够无缝对接，上下联动。实践证明，这种组织指挥协调体系既有效地发挥了中央政府的统一领导、综合协调和保障作用，也较好地落实了分级负责、属地管理的原则，有效地组织协调了包括军队和地方在内的各种救灾力量，为抗震救灾工作的科学、有序开展提供了组织保障。

（三）救援更有效

从救援过程看，由于响应迅速和组织有序，各类救援力量在第一时间赶赴灾区，或打通通往灾区道路，或拯救被困群众生命，或运送急需救灾物资，各项工作得以及时展开，提高了救援工作的时效性和有效性。从救援成效看，灾后48小时，食品、医药、饮用水、帐篷、棉被等急需物资已陆续运抵灾区，基本能够保证需要；灾后“黄金72小时”内，拉网式的生命搜救工作基本完成，上万名轻重伤员妥善转运安置，救灾工作转入灾民安置阶段。面对7级震级、8级烈度的强烈地震，遇难者不到200、重伤员不到700的人员伤亡结果表明，有效的救援工作发挥了至关重要的作用。灾区群众和社会各界对这次救灾工作给予了相当正面的评价，挑剔的境外媒体也充分肯定中国救灾获得“跳跃式进步”。

（四）沟通更主动

及时准确地发布包括受灾情况和救援情况在内的灾区信息，既是救灾工作的实际需要，也是关心灾区的广大人民群众心理需求的重要举措。地震发生后，省、市、县（区）各级政府都能够主动沟通。在与灾区群众沟通和信息报送方面，基层政府能够克服重重困难主动及时沟通。例如芦山县思延乡在乡指挥部设立抗震救灾政策咨询站，向灾区群众进行信息沟通和政策宣传；宝兴县灵官镇在通讯道路中断的情况下，及时派三路人员步行向上级和邻县通报灾情。在与媒体和社会沟通方面，通过媒体沟通会、政务微博、新闻发布会等方式开展媒体沟通工作，回应公众关切。在灾后72小时内，仅四川省政府新闻发布会就举行了5次。中央电视台等主流媒体反应迅速，第一时间派出记者赶赴灾区，及时报道，不断跟进。在政府和主流媒体的主动沟通和正确引导下，微博、微信等自媒体的积极作用得以发挥，网民们发布了大量救灾与自救的实用消息，提出了许多对抗震救灾工作的合理建议。从总体社会舆情看，伟大的抗震救灾精神得到弘扬，影响救灾工作的负面行为受到批评谴责，危害救灾工作的杂音谣言失去市场，社会正能量得到较好的集聚和发挥。

（五）掌控更娴熟

抗震救灾工作是一项复杂的系统工程，需要根据灾区情况的不断变化和工作推进的实际要求，科学有效地调整工作思路、工作重点和工作方法。在芦山强烈地震抗震救灾工作中，指挥机构根据灾区情况的变化不断调整交通管制、调整对社会力量参与救援的政策，表现出较高的领导指挥水平；各级指挥部责任明确，能够根据救灾工作的规律、工作进程以及形势的发展，及时调整工作重点，表现出对全局和全过程掌控的能力较强。正是由于各级政府对救灾工作的全局和规律掌控更加娴熟，使此次抗震救灾工作表现出前所未有的有效性和科学性。

上述情况表明，目前我国巨灾应对机制和能力较汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等巨灾应对时更为成熟，中国特色的巨灾应对机制已基本形成。

二、芦山抗震救灾中存在的问题

应急管理工作只有更好，没有最好。虽然相对于以往历次抢险救灾工作，芦山强烈地震的抗震救灾工作取得了长足的进步，各级党委政府向人民交上了一份满意的答卷，但是客观上也存在着不少需要进一步改进和完善的空间。主要表现在：

（一）应急通讯与信息沟通尚需加强

及时准确地掌握灾情是救援救灾工作的基础。通讯不畅、情况不明会导致抢险救灾工作的盲目和混乱。芦山强烈地震发生后，灾区固定和移动通讯处于半瘫痪状态，宝兴县更是一度成为信息孤岛。一些乡镇（如宝兴县灵官镇）在地震发生后，由于通讯道路中断，不得不派遣人员徒步向上级和邻县报告灾情、沟通信息。应急通讯和信息沟通的不畅导致应急指挥机构对于受灾范围和强度、灾区对救援力量和物资的需求、救援力量和物资的合理调配等，都难以作出准确的判断与决策。因此，地震发生初期，人们只能根据有限的信息（如芦山发生7.0级地震，震中在龙门等）把各种救援力量和物资向芦山县城集聚。其结果，一方面导致了通往芦山的交通严重堵塞，另一方面也使一些重灾区成为救援盲点。

总的说，在信息沟通和媒体管理方面的问题主要表现在，一是灾情信息不够及时、全面和准确，一定程度的存在着信息死角和信息失真的现象；二是对灾区群众的信息沟通工作普遍不够，引发部分受灾群众对政府救灾工作的不理解甚至不满；三是媒体管理工作力度不强，进入灾区的媒体和记者过多，加之信息发布渠道不一，导致媒体报道失真、失偏甚至混乱。所有这些，都对抗震救灾工作产生了消极作用，带来了负面影响。

（二）交通管理调度尚可更加有效

重大自然灾害易发地区，一般都地质结构脆弱，道路交通基础设施相对较差，灾害发生后，山体滑坡、塌方等次生灾害往往导致道路中断或交通拥堵，救援人员和物资的“进不去”与受灾人员尤其是伤员的“出不来”成为抢险救灾工作的“瓶颈”。芦山强烈地震发生后，灾区交通也曾在一个时期陷入混乱。雅安至芦山，以及荥经至天全、芦山的道路严重堵塞，对灾区的救援工作因道路中断进展迟缓。这里既有上述次生灾害造成的客观原因，也有交通指挥权限不明、职责模糊等主观原因。

（三）现场安全管理尚待更加规范

重大自然灾害总是同次生灾害和衍生灾害相伴而行，灾区现场隐患四伏、危机四起，灾区现场安全管理直接关系到受灾群众和救援人员生命的安危，关系到财产灾害损失是否扩大。芦山地震救援过程中，出现了救援军车坠河和官兵牺牲，飞石多次砸中救援车辆、砸中救援人员的事故，以及个别地方灾民在返回危房时被砸死砸伤事件。这些给救援力量和灾区群众带来了不必要的额外损失。

（四）社会参与机制尚要更加合理

同5年前的汶川地震志愿服务相比，芦山地震社会力量参与救灾的组织化、专业化水平都有了显著的提高。但是，在地震救援救灾的初期，也一定程度地存在着各种社会力量盲目涌入，志愿服务人员管理不到位等问题。典型的负面情况有：各方力量蜂拥而入，很快堵塞道路，由“帮忙”变成“添堵”；各方人士粉墨登场，各行其是，名曰“帮忙”，实则“添乱”；更有一些不法人员和组织，滥用志愿者名义，拉拢民心，诋毁政府，制造混乱。因此，同救援救灾工作的要求相比，政府对社会力量参与救援救灾有效管理仍显不足，社会力量参与应急救援的有序性、有效性仍显不足，社会力量组织性与专业性仍然不够强。怎样合理有效地发挥社会力量的作用，怎样做到使志愿服务“帮忙”而不“添乱”，仍需要加以认真解决。

三、完善灾害应急管理的几点建议

通观“5·12”汶川地震以来我们历次应对重大自然灾害的经验教训，结合美国、日本及欧洲发达国家应急管理工作的利弊得失，立足中国国情，我们对进一步完善我国的重大自然灾害应对机制提出如下建议：

（一）完善应急指挥体系的原则和规范

重大自然灾害应对是一项高度复杂、任务紧迫的系统工程，需要有统一高效的指挥系统。根据系统理论，明确系统功能需求是系统设计的出发点，而系统的功能主要由系统的要素和结构决定。因此，完善应急指挥体系要体现以下指挥体系要素和结构特点：

首先，明确指挥层级和体系结构。要根据灾害的性质、范围和程度，确定指挥体系的最高层级，层级过高或过低都不利于指挥系统功能的发挥。具体地说，灾害的范围在哪一行政区域，这一行政区域就是应急指挥体系的最高层级。只有当灾害超出其处置能力时，才需要建立上一级行政区的指挥体系。与此同时，较高层级的指挥部可根据需要在重灾区域设立前方指挥部，负责总指挥部授权的现场指挥与协调工作。为了提高工作效率、减少管理层级，应当对同一地点的各个层级的指挥部进行整合，形成联合指挥机构。

其次，实行统一指挥。指挥部统一指挥的职责和权威具有至关重要的意义。要构建的应急指挥系统应明确各要素间的合理结构，理顺关系、明确职责。其中，最高级指挥部是灾害应对全部工作的中枢，必须统一指挥和全权指挥。应对灾害的各种资源和力量（包括本级政府所辖的各种救援力量、上级机构派来的力量、社会组织的力量）都应当由统一指挥的指挥部来统一领导和指挥。应对灾害的重大事项的决策，都应当由该指挥部做出；与上级机关和兄弟省市的协调工作，都应当由该指挥部开展。

第三，合理配置指挥部功能组。要根据应对灾害的实际需要配置指挥体系的构成要素。一般地讲，在我国，除党委、政府是指挥体系的核心要素外，综合协调、应急救援、交通、公安、卫生、民政、宣传等职能应该成为指挥系统的基本职能要素。同时，配置应对灾害所需要的专家组（其成员应包括综合性应急管理专家，为指挥决策提供咨询）。那些与应对灾害无关或发挥作用不大的组织、机构和人员，在抢险救灾中只能处于从属地位，不得参与和干预指挥工作。只有这样，应对灾害的指挥体系才能运转有序，指挥工作才能科学高效。

（二）加强信息沟通和媒体管理

信息沟通是有效进行应急处置的重要前提。加强信息沟通和媒体管理工作应着重落实以下几点：

首先，加强信息报送，提高信息报送的质量。下级政府对上级政府的第一责任是及时、准确报送信息；每一级政府在向上一级政府报送信息时，有义务对信息加以甄别、整理，报送真实可信的信息；各级政府要持续报送不断变化的信息。信息报送前的核实与甄别尤其重要，如果某一个层级仅仅充当传声筒，就会导致最终信息的失真。

其次，加强信息整合和研判。应急指挥部应有专人或专门职能组负责对来自各方面的信息加以整合，作出迅速的灾情研判。只有拿出准确研判的意见，才能让社会各界明白灾情有多严重，是否需要县外、市外、省外资源驰援，需要什么支援等。

第三，统一发布信息。指挥部应当设置发布权威信息的新闻官；应通过新闻发布会、政府网站和政务微博等信息平台，大量、及时地发布统一的灾情信息和救灾进展信息。各媒体和社会各界发布的信息都应当以主责政府发布的信息为准。

第四，做好对灾区群众的信息沟通工作。让灾区群众及时了解灾情信息、防灾信息、政府救援信息等，以便于群众理解和配合政府的救灾工作。

第五，有效管理新闻媒体。鉴于巨灾应对过程中资源有限、工作空间有限的实际，应急指挥部应对新闻媒体进行有效的管理。在必要时，可通过控制通行证发放配额适当控制媒体进入灾区的人数，严格按照有关规定对媒体记者实行登记管理。

（三）完善社会力量参与的理念与法制机制

应对重大自然灾害，需要社会力量的广泛参与。加强社会力量对应对重大自然灾害的有效参与，既是世界各国的普遍做法，也是我国面临的一个亟待破解的课题。

首先，要更新理念。我们要更新社会力量参与的理念，赋予“一方有难八方支援”优良传统以新的内涵，变“不求也应”为“有求才应”，使全社会树立有序支援灾区就是对灾区最大贡献的理念。

其次，要完善法制机制。我们要建立健全社会力量参与的规范，形成相应的规程。尤其是在志愿服务的管理机制和法制建设上，要明确界定志愿服务的内涵、义务、责任和权利，实行志愿者资格认证、统一管理、应急准入制度。对其他社会力量参与的方式方法，也要加以明确规定。

第三，要加强统一指挥调度。在灾区现场，各种社会力量必须接受指挥机关的统一指挥调度，以确保社会力量参与的有序性和有效性。

（四）规范灾区安全管理

应急处置以人为本。在灾区加强安全管理，防止发生新的人员伤亡事件、事故是抢险救灾的重要工作内容。我们应做到如下几点：

首先，更新理念。要全面树立以人为本的理念，把救援人员的安全放在重要位置。要摈弃“不惜一切代价”的传统思维，树立在确保救援者安全的前提下开展救援的理念，不作无谓牺牲。

其次，要完善制度规范。不仅要在排查安全隐患、提供危机警示、具备防范危险的设备和措施等方面形成制度。

第三，创新指挥机制。应急指挥部可设立专门的安全指挥官，其定位可相当于副指挥长，其主要职责是研判安全形势，制定安全措施，统筹安全管理。

来源：《行政管理改革》