高培勇：以营改增深化财税体制改革

营改增，通俗的解释就是把现行的营业税改变为增值税。在经历了一年零七个月的局部试点之后，这项改革于今年8月扩展至全国范围。从表面上看，它只是一个税种或者一个税种中的税制构成要素的变化调整，但深入一层看，它实际上具有牵动财税体制改革的特殊威力。

如果不出大的意外，到2015年，全部营业税都将改为增值税。随着作为地方政府主体税种的营业税的消失，地方财政收支体系将面临极大的冲击。虽然目前拿出了配套性的办法，也就是将改征为增值税转由国家税务局征收的那一块营业税收入如数返还给地方政府，但它本质上属于一种变相的中央财政转移支付。作为一级政府财政的基本内涵，就在于它必须具有相对独立的收支管理权和收支平衡权。这两个要素缺少任何一个，都不能构成一级政府财政。所以，从表面上看问题解决了，似乎并未影响地方财政的正常运转，但是倘若此种安排长期化甚至于体制化，地方财政就有可能出现“花多少钱、给多少钱”的局面。所以，我国的地方财政体系必须重构，其中最基本的就是重构地方的主体税种。

当营业税全部改为增值税以后，营业税和增值税两个税便合并为一个税种了。目前，增值税收入占全部税收收入的40%左右，营业税收入占全部税收收入的15%上下，它们分别属于我国现行税制体系中的第一和第三大税种。二者合并之后，增值税的比重将超过55%。为防范可能出现的财政收入体系风险，作为一个补充措施，有必要调整增值税的税率，使增值税和营业税合并之后增值税所占的份额不至于急剧增加。财政收入一方出现如此的变化，财政支出一方则不会相向而行。因为，除非受战争和特大自然灾害影响，正常年间的财政支出规模往往是扩张的。能够有所控制的，主要限于它的增量或增幅。财政收支之间的差额用什么办法加以填充呢？通过现行税制的结构性调整，增加直接税是一个可取的办法。而由此带来的直接税建设的提速和直接税在全部税收收入中比重的提升，对经济社会运行将具有深远的影响。

随着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破，现行分税制财政体制的基础也会动摇。与之相对应，所谓“财权与事权相匹配”或“财力与事权相匹配”的分税制原则，也就有了重新审视并布局的前提和必要；以中央转移支付为主要平衡器的现行分税制财政体制，也就有了在制度上和操作上重新讨论并设计的前提和必要；以国、地税分设为主要特点的现行税收征管格局，也就有了重新考量并调整的前提和必要。由此，整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系，也就有了重新界定并规范的前提和必要。

财税体制具有综合性，它既是政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业的纽带。故而，发生在这一领域的任何改革事项都会影响整个经济领域。

（作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长） 

《 人民日报 》（ 2013年09月02日 07 版）