审慎看待地方政府债务风险

随着国家审计署今年8月开启新一轮全国范围内的城市地方债审计摸底，一直为媒体关注的地方债风险问题便又跃上舆论的“风口浪尖”。关于城市地方债务风险的种种传闻和解读近来也是不断增多。比如，有机构称“江苏数个地级市负债超100%，地方债成糊涂账”，“昆明负债率超过122%，3000亿地铁项目吸干10年财收”，“广州地方债逼近上限”、“鄂尔多斯举债压顶”、“大同陷债务黑洞”等等，不一而足。

我国地方债务到底有多少？国家审计署副审计长在今年两会期间通报的全国地方政府性债务总额是15万亿元至18万亿元。学术界还有各种高于此数目的判断。

那么，我国地方政府债务到底多少才算是风险临界值？中国未来几年是否会集中爆发城市地方债务风险？是不是很多城市将会上演“底特律式破产”？进而，中国的地方政府债务风险会不会引发一场新的金融危机呢？

学界研究，政府担忧，老百姓也很茫然。为此，我们需要实事求是地认清当前我国地方政府债务规模及其风险，既不盲目恐慌，也不掉以轻心，切实做到胸中有数，及时防范。

地方债到底是什么？

理清地方债，首先要搞清它的基本内涵。这里说的“地方债”主要是指地方政府债务。

从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐形债务。

所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国债转贷资金等负债，这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任、以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须履职所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐形负债”。还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫做“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐形债务”。

这样看，地方政府债务就包括了直接显性负债、直接隐形负债、或有显性负债和或有隐形负债四种分类。而我们一般说的政府债务，主要是指政府的“显性直接债务”，这些债务是需要通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，它们可以事先预见和计算，需要按照法律合同约定，通过财政收支关系按期偿付的。其他的三类债务则是在特定条件发生时，政府出于职责、道义、信誉和公信力要求，必须间接承担的债务，这些债务来自于预算外，看不见又不当期发生但必须承担，这些债务一般难以估算和推测。

明确了政府债务的这些基本概念和分类后，我们就自然会问一问：地方政府为什么要举债，要出现债务呢？

按照现代民主财政理论和公共产品理论，无论是中央政府还是地方政府，必须要为经济社会发展提供公共产品生产，比如，要为民众提供城市基础设施和满足基本公共服务需要。为此，中央政府和地方政府进行了财权和事权划分。在当今世界各国越来越强调分权化的趋势下，许多国家的中央政府通过放权赋予地方政府更多的税收权力、支出权限和举债能力，地方政府发挥着更大的作用。进入新世纪以来，世界各国特别是发展中国家又进入了史无前例的城市化进程，地方政府必须为城市基础设施建设和提升基本公共服务水平进行大规模融资，以满足不断融入城市生活的人口需要。与此同时，现代金融的快速发展，也为地方政府进入竞争性的城市信贷市场创造了越来越多的融资工具。

地方城市政府通过各种债务手段融资，的确大大加快了地方经济发展和城市化进程，越来越多的农村人口进入了城市，城市品质和服务水平也随之大大提升。但地方政府债务又是一把“双刃剑”，如果地方财源状况不好，没有源源不断的财政收入补给，各种债务又不当运用，就会带来巨大的财政包袱和金融风险。所谓地方债务风险，也就是地方政府在各种不确定因素影响下发生了偿债危机，进而造成经济、社会不稳定和发展持续性受到损害。

这样的例子已经很多。20世纪90年代，拉美、印度、俄罗斯都曾发生严重的地方政府债务危机。1995年墨西哥受比索贬值威胁多个地方政府陷入债务危机；1998年至2001年的俄罗斯，89个区域政府中57个发生债务违约；印度在20世纪后十年都面临财政压力和债务恶化状况。欧美国家在发展进程中也都出现过不同程度的城市债务危机。美国底特律市出现城市破产，就是一个眼前的案例。

我国地方债风险究竟有多大？

最直观地说，地方政府发生债务危机，就是财政收入支付不了应偿债务，到了偿债期还不了债了。如何衡量可能出现的债务风险呢？经济学家综合经验，在地方债务的“借、用、还”三个环节设定了一系列预警指标。我们一般概要地看，就用债务负担率和债务偿债率两个指标。前者是地方政府债务余额与地方当年GDP的比值，警戒线是60%，超过60%即意味着重度风险；后者是当年到期以偿债务与当年地方财政收入的比值，25%是警戒线。

我国目前政府债务总规模究竟有多少，目前各方口径不一。根据渣打银行2011年6月30日发布的报告：截至2010年底中国中央和地方政府的债务余额约为28万亿元，约占GDP的70%，超过了警戒线。从我国审计部门已经公布的地方政府债务指标看：2011年国家审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的政府性债务，结果表明的当时地方债务总额为10.72万亿元，如果加上2010年年末中央政府的国债余额6.75万亿元，中央、省、市、县四级政府的债务余额为17.47万亿元，占总债务的62.3%。

审计署2013年第24号审计结果公告又透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

再以我国发达省份江苏省为例，有关资料仅用地方发行的城投债规模来管窥该省的地方债务水平。以城投债占财政收入比例看，镇江超过100%，常州达到93.40%，扬州市为56%，而融资平台负债也只是地方政府负债的一部分。另外的资料表明，江苏12个地级市中，除南京外共有6个城市实际债务占财政总收入比例均超过100%。就此可管窥一豹，足见我国地方政府债务负债之重。

由此，有关部门近年已多次对地方债敲响警钟，提醒地方政府债台高筑、资不抵债、并诱发违规融资变相集资等问题之严重状况已不可小觑。

地方政府债务日重，如果出现风险会带来怎样的影响呢？

一是直接形成金融机构不良资产，加大金融风险。地方政府进行城市建设资金目前大部分靠的是各类金融机构贷款，形成大量直接和或有债务。一些金融机构认为地方政府贷款是优质贷款而不断进行信用扩张，因此许多投资项目风险就向金融机构集中。一旦经济走入低谷，部分企业出现偿债困难，就会引致政府税收降低，金融机构难以及时收回本息，便累积了大量不良资产。债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。当各方债务超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。

二是直接影响地方政府正常运转，制约地方经济发展。地方政府债务负担过重，不仅会严重弱化财政吸取能力，导致政府缺乏履行正常职能所需要的基本手段和能力，而且会激励其借新偿旧，寅吃卯粮，不断增加长期负债。目前，我国地方政府普遍存在财政预算的随意性、决算超预算的高弹性，以及多口径的糊涂账、不透明的过度负债账、虚高的资产评估等，严重透支了政府的融资能力。如今，地方政府与融资平台又相互“绑架”，财政风险和金融风险在一定程度上出现叠加。巨额地方债务的背后，是地方政府信用在作隐形担保，但地方政府又不得一个合格的市场主体。地方政府的信用以市场规则“兑现”，才具备进入市场游戏的资格，但某些地方政府的花钱习惯使得这种资格大打折扣。这种过度负债不仅严重制约了地方经济发展，而且将丧失其必须承担的大量或有债务责任、担保责任和兜底责任，严重损害地方政府在群众中的公信力和最后的安全感。

三是地方债务累计到一定程度，就会爆发危机，这既包括信任危机、债务危机、经济危机最后导致连带银行破产的政府破产危机。最后化解危机的办法就是通过廉价变卖国有资产，或者让上级政府乃至中央政府去兜底损益，这就要通过资产出让、债务重组、货币贬值来平摊债务，这实际上降低了货币购买力，牺牲的是城镇居民实际生活水平和福利，进一步增大社会保障资金缺口。这样的债务转嫁最终是让全体老百姓集体来买单，就此也会引发社会的不稳定。

我国近年来出现的地方政府债务风险，还有一个特殊的情况，就是随着各地城镇化步伐加快，各级地方政府甚至包括县乡一级政府以经营城市、加快市政建设为名，以大量土地抵押来获得银行贷款，并通过设立大量数不清的城投公司为融资平台进行融资，还以融资租赁、集资、信托债、回购、垫资施工、延期付款或拖欠等方式多头举债、变相举债，形成大量的举债主体和举债方式。这不仅筹资成本高，风险隐蔽性强，寻租空间大，而且直接助推了城市一级土地出让金不断上涨进而形成房地产泡沫。

从2010年开始，国家加强宏观调控特别是不断加大城市房地产调控力度，同时对地方政府融资平台进行整顿，对地方政府土地财政严格约束。“土地”和“融资平台”都不同程度地被收紧，一方面直接抑制了地方政府税源，另一方面大量地方政府公共项目开始被资金锁喉，资金链的断裂直接导致各地“僵尸”项目频现，使得许多城投公司陷入债务危机，也形成了政府与企业之间、债权人与债务人之间、新债和旧债之间的多重“三角债”困境。此间风险一旦蔓延开来，中央财政也将难以兜底。

及时防范地方债风险乃当务之急

我国目前地方债务过重有着特定的历史缘由。

这既有上世纪90年代税制改革后中央和地方财权、事权尚不匹配的原因，也有地方政府非正式预算体制软约束导致的债务膨胀，还有对地方政府绩效一直缺乏有效的评价考核机制产生的逆向选择。

更主要是，近年来我国城市化步伐加快，城市建设压力不断增大驱使地方政府要“大干快上”。再加上2008年金融危机爆发以来，为防止经济下滑，从中央到地方都实施了过度投资刺激政策，在历史债务形成的基础上，又增添了大量新的债务。

今明两年将是地方政府债务偿还高峰期，43％的债务要在两年内集中到期偿付。因此，在这个压力时点上，国家高度关注地方债风险，国家审计部门进行全面摸底，也是进行风险监测，更是为了防患于未然。

考虑到改革开放至今，我们已经形成近400万亿元的资产家底（净资产也超过200万亿元），每年公共财政收入也有二三十万亿元，而且地方政府近年来主要城市建设形成的是诸多优质资产，比较目前统计口径中的一二十万亿地方债务，我们事实上对偿债能力并不需要恐慌。相比美国、日本等高债务率的国家，中国目前总体债务水平仍在国际惯例的临界点之下，处于安全区间。只是由于各地偿债能力不一，局部地区和具体项目出现债务风险倒是不得不防。总之，将防范风险之虑常在心间，未雨绸缪，则可及早化解、争取主动。

当然，化解地方债务风险之道，关键在于加快预算体制改革和地方投融资体制改革，尽快理顺中央与地方财权事权的对应体制，切实转变地方政府职能，完善地方政府官员的激励约束机制。在强调更多盘活存量资产的同时，要加大改革力度引入社会资本进入城市基础设施建设，更多地放开地方竞争性信贷市场，并有序、有步骤地推进地方政府开展发行债券试点工作。

（作者为国家行政学院研究员、经济学博士）