当下，城管等执法不当引发的群体性事件及其它社会问题等，与执法者的“守法促进”职责没有尽到，有极大关系。由于缺乏充分的宣传，执法对象在不知情的情况下就被告知违法并受到处罚，难免会感到冤屈和不理解；如果执法者一出场二话不说就执行处罚，老百姓见到执法者就会如同老鼠见到猫，规避和逃离将成为条件反射；如果执法对象的守法确有其难处，而执法者对此不闻不问、毫无同情和理解，怎能获得执法对象的理解和支持？执法的真正目的是促进守法，但是，不少执法活动被老百姓视为“为执法而执法”“为处罚而处罚”，又怎能期望老百姓的支持和认同？

为了有效促进法治社会建设和“全民守法”，执法者除了“严格执法”以外，还必须肩负起“守法促进”职责。

守法促进包括“任何鼓励实现守法的活动”（但不包括对违法行为的处罚），其根本目的是促进法律遵从。比如，通过精心策划的法律宣传和守法指导，帮助公民个体或组织更清楚地知道，该做什么以及如何做才不违法；通过善意的、面对面的沟通谈话，增进执法对象对法律、执法和守法的意义的理解，促进其自愿守法；通过对企业或个人守法情况的权威评级，透露其守法或违法信息，督促其自我约束，提升其自觉守法的意愿。总之，除了“处罚”这一事后性的严硬手段以外，信息披露、守法指导、技术支持、物质援助等都可以促进人们的法律遵从。

尽管守法促进工作本身会增加一些执法成本（如向执法对象解释沟通、提供服务等），然而，它却能取得事半功倍之效。从法经济学的角度来看，任何执法都是有成本的甚至还是有损害的。但是，简单的、严厉的威慑执法带来的成本可能大于收益、得不偿失，并由此导致执法倦怠、选择性执法等。相反，若辅以守法促进，则可大大降低执法成本和损害。资料显示，在我国，但凡纳税申报率比较高的地区，当地的税务局都做了不少守法促进工作，譬如广泛的告知和宣传、上门讲解政策、派人辅导填表、提供软件技术支持、利用网络技术便利化纳税服务和税收申报等等。这些措施都直接或间接地降低了人们的税法遵从成本，从而有助于提升人们的纳税遵从。

可以这么理解：首先，守法促进通过增进人们的守法意愿、提升人们的守法能力、降低人们的守法成本，从而促进人们的守法水平，从根本上减少执法的成本和损害；其次，守法促进工作还能增强人们对执法的认同和配合，减少规避、逃匿甚至抗法等行为，这同样也减少了执法成本和损害；再次，执法者深入基层实践，与执法对象的真诚沟通和对话，还可促使执法者发现现行法规不科学、不合理之处，从而有意识地降低间接执法成本和损害；最后，守法促进通过督促、援助和激励社会组织和企业改进管理系统，促进公民和组织的自我约束和自我管理，可以从源头上降低执法成本。

总体上看，当前我国公民、社会组织、执法者（个体和机构）自身的守法状况不尽如人意。做好“守法促进”，构筑执法者的“守法促进”职责观念，是法治建设的一项很基础，也很关键的工作。

从组织管理的角度看，应通过立法或组织制度把守法促进定为执法者的重要职责，促进执法者履行“守法促进”职责，将执法者个体的守法促进工作与其自身利益挂钩、实现激励相容。从执法者个体自身的角度讲，应该认识到简单严厉不仅不是执法的全部，而且其成本和代价往往是高昂的；执法者不能只会“铁面无私”，还应能够“柔情似水”，以放“水”之道促进守法。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）