香港特区的行政主导体制

　　一九九八年八月六日，国际政治与经济风险顾问公司公布的一份调查报告认为，在整个亚洲中，新加坡和香港体制的优越性分别名列第一名和第二名。这个公司的很多欧美人士认为，在香港居住比在他们的国家居住更安全，更能够发展，香港特区的行政主导体制给予他们深刻印象，香港特区的行政长官是本地人，与香港特区是命运共同体，比英国女皇派来的公务员更好地管理和治理香港。

　　一  行政主导的意义

　　香港特区奉行行政主导，政府是最高决策和行政机构，行政长官是这个地区及其政府的“第一把手”。

　　香港特区之所以采用这种政治体制，主要是因为“三个遵循”：遵循香港原有的这种政治体制；遵循世界潮流，现在世界是许多国家采用行政主导体制，以简化程序，提高效率；遵循港人认受这个体制的惯性。

　　行政主导的特点是，行政长官既是特区政府的首长，又是香港特区的首长，这双重身份使他具有较广泛的权力；在行政和立法关系上，行政长官除有权解散立法会外，议员的提案权也受到一定限制；比如，凡涉及政府的政策的提案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意；行政会议参与讨论的事项是除人事任免、纪律制裁和紧急情况下的措施以外的重要决策，因此它是行政长官的强有力的集体参谋，在行政决策中发挥着非常重要的作用；行政会议的设立进一步强化了行政主导的地位和作用。

　　行政主导的重要标志是行政长官的权力范围。《基本法》授予行政长官十三种权力。它们是（一）领导香港特别行政区政府；（二）负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律；（三）签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；（四）决定政府政策和发布行政命令；（五）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务；（六）依照法定程序任免各级法院法官；（七）依照法定程序任免公职人员；（八）执行中央人民政府就《基本法》规定的有关事务发出的指令；（九）代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；（十）批准向立法会提出的有关财政收入或支出的动意；（十一）根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其下属的委员会作证和提供证据；（十二）赦免或减轻刑事罪犯的刑期；（十三）处理请愿、申诉事项。

　　谁拥有治理香港的主导权？当然是行政长官及其领导下的特区政府。特区政府是一个拥有十九万公务员、多级科层组织的实权机构，是一个庞大的、现代化的、具有法制精神和专业水平的公务员组成的文官系统，其中的科层组织（bureaucracy）发挥着重要的作用。特区政府具有众多的委员会，它们聚集了香港一批优秀的精英人材，他们在特区政府的决策咨询中发挥出自己的聪明才智，成为安定社会和推动社会进步的重要力量，香港有的学者将这种行为称之为“行政政治化”行为。

　　二  行政主导与立法会的关系

　　行政主导的核心是政府主导，在政府与立法会关系中，行政主导具有重要意义和作用。这是香港特区实行资本主义政体与与西方资本主义“三权分立”政体的一个显著的区别，是了解香港特区政府香港特区立法会关系的一个重要尺度。它清楚表明，特区政府虽然要向特区立法会负责，但是特区的主导，立法会虽然是香港特区政治构架中的重要组成部分，但不处于主导地位，因而不能发挥主导作用。

　　香港回归以来，特区政府与立法会的关系总体上是比较好的，既互相配合，又相互制约，起到了各自应有的作用，发挥了双方的优势；不过，配合少不了摩擦，制衡免不了矛盾，两者的关系仍在实践中建立，在实践中解决。

　　现在的问题主要表现在这样两个方面。一方面，行政长官虽然可以限制立法会议员提出的议案，拒签立法会通过的议案，但是，这种权力不能经常使用，否则，会影响政府与立法会的关系，乃至导致宪制危机，政府的计划和财政拨款申请都需要立法会批准才能生效，必须与立法会建立一种互谅互制、相辅相成的伙伴关系。   另一方面，立法会议员具有一定的代表性，具有相对的影响力和政治压力；由于民选议员进入立法会，立法会对行政主导不可避免地形成冲击。民选议员有的要当政府的“反对派”的，有的仍然保持竞选时的“街头战士”的形象和风格，有的不“做事而搞事”。他们在选举时，向市民作过许多承诺，在立法会任职期间，必然向政府施压，以便向市民交代，谋求下届立法会选举时再次当选；一九九八年在立法会“议事规则”、“首次置业贷款计划”和新机场调查主动权问题是发生的较大争议，甚至出现了“一拍两散”的僵局，立法会与行政主导发生争执实质是已经较为明显。导致香港传媒在政府与立会之间的关系方面大作文章，引起社会纷纷议论。

　　因此，要严格按照《基本法》规定，坚持行政主导，正确处理政府与立法会的良性互动关系，在一些具体做法上，适当进行必要的调整，如政府的议案可以先行与立法会议员商议，让立法会分担政府的部分责任，在一些具体政策上求得相关党派和界别的支持，营造一种正常的、健康的、良性互动的合作关系。

　　长远地看，行政主导与立法会的关系还有一个相当长的磨合期。行政长官进入直选，立法会全体议员进入全面直选，直选后，它们的关系仍需要一个相当长时间的磨合。

　　                                            （1998年10月2日）