实施以人为本的城市群发展战略

　　城市空间的本质特征在于聚集，城市群是城市空间聚集的高级阶段。城市群是一个国家工业化和城镇化过程中产业发展和人口迁移的主要空间载体，是承载区域乃至整个国家经济社会发展的重要地区。

　　以城市群为主体的城镇化空间战略是我国长期探索的结果

　　改革开放30多年来，我国城镇化空间战略经历了以小城镇为主、以城市为主、以城市群为主的发展过程。

　　在20世纪80年代到90年代上半期，基于当时的国情，我国城镇化主要是以小城镇为主。1982年颁布的“六五”计划强调要“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。

　　进入20世纪90年代中后期，小城镇过度分散发展导致的环境问题和低效率问题日渐突出。这一时期，我国城市改革逐步深化，城市工业化快速推进，我国城镇化进入以城市为主的时期。1996年颁布的“九五”计划和2010年远景目标纲要提出要“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，布局和结构合理的城镇体系”。

　　进入新世纪以来，我国对城镇化发展规律认识不断深化，充分认识到“聚集”是城市区别于农村最本质的空间特性，城镇化的聚集效应不仅表现为单一城市的聚集，还表现为多城市在空间上有序聚集。2006年颁布的“十一五”规划纲要明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。2011年颁布的“十二五”规划纲要也明确提出要“逐步形成辐射作用大的城市群”。

　　城市群是城市空间聚集的高级阶段，以城市群为主体的城镇化空间战略符合世界人口大国城镇化发展的一般规律。

　　以城市群为主体构建我国城镇化中后期发展的空间战略

　　城市群的出现，是一个国家在走向现代化的过程中，空间结构由增长极模式到点轴模式再到网络模式发展的必然结果。展望未来，我国将会形成以长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群和成渝城市群为主要支点，以其余20个左右的城市群为节点的“准菱形”的空间战略。

　　目前，我国可以称为一级城市群的主要有4个：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群。这4大城市群2010年创造的GDP都在1万亿元以上，常住人口5000万以上，其中吸收外来常住人口1000万以上。可以称为二级城市群的主要有8个：山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和皖江城市群。这些二级城市群都发挥着超越省域经济社会发展的复合中心功能，它们2010年创造的GDP都在5000亿元以上，常住人口在1500万—5000万之间，其中吸收外来常住人口在300万—1000万之间。此外，还有12个三级潜在城市群，主要包括长吉城市群、呼包鄂城市群、滇中城市群、昌九城市群、哈尔滨都市圈、太原城市群、兰州都市圈、黔中城市群、乌鲁木齐城市群、银川城市群、环北部湾城市群和浙中城市群。它们具有城市群雏形，并在一定程度上已经发挥着城市群的作用，但是发育水平较低。2010年，上述24个城市群合计国土面积占全国的14.7%，常住人口占全国的46.9%，创造的GDP占全国的60.4%。

　　2012年我国城镇化水平达到52.6%，按照世界城镇化规律，我国开始进入城镇化的中后期阶段。如果到2030年我国城镇化水平能达到70%，还将有接近3亿人口从农村进入城市，其中约2亿多人口要进入城市群发展。因此，未来我国城市群能否健康发展，对于我国新型工业化和城镇化发展具有极其重要的意义。城市群外围的城市化地区、县城和小城镇仍然具有重要的战略意义，它们是相应区域人口就业和提高生活质量的直接依托，是为广大农村地区农业现代化和生态建设提供服务的基地。

　　以人为本、以城市群为先导推进全国城乡一体化进程

　　城乡一体化是城镇化的最终目标。由于我国独特的城镇化历程，导致我国的城乡二元结构表现为双重性：城市与农村空间上的二元结构，城市内部本地居民与进入城市的农村居民之间的二元结构。“双重二元结构”使我国新型城镇化的任务更加艰巨。各城市群的规划与发展必须始终贯彻以人为本的理念，改善发展环境，引导和接纳人口有序流动，以城市群为先导推进农民工市民化，进而带动农村现代化，全面促进全国城乡一体化发展。

　　以人为本、以城市群为先导推进全国城乡一体化进程，其基本逻辑是：以高速交通网络建设增加城市群的通达性；坚持以人为本的理念，以“集约、紧凑、绿色、生态”为原则，优化城市群内部综合规划，为各城市群的培育和发展提供良好的宏观引导，创造稳定的市场预期；以城市群发展条件的改善引导企业家投资，推动产业发展转型升级，促进各城市群普遍持续地扩大就业；以扩大就业为依托引导全国人口有序向相应城市群流动和聚集；以“十二五”期间推进基本公共服务均等化为契机，推进全国各城市群实现普遍的农民工市民化，解决长期积累的“两栖人口问题”，促进城市内部二元结构一体化；随着农村地区人口压力下降，在广大农村地区广泛推进基本公共服务均等化，加大对农民、现代农业和基础设施的投资，促进农村现代化，最终实现全国范围内的城乡一体化。

　　《 人民日报 》（ 2013年07月14日 05 版）