原题：政府如何主导新型城镇化建设

新型城镇化应该是一个市场化过程，应遵循市场规律，政府只能有限主导；农民市民化是新型城镇化的核心。实现农民市民化要进行户籍制度、土地制度、社会保障制度这三大改革，必然要触及现有的各种权力和既得利益格局，非一个部委或地方政府所能推动的，只有也唯有依靠中央政府来推动。

党的十八大后，新型城镇化再度被提升为国家战略，地方政府决策部门纷纷把新型城镇化建设作为探索新一轮改革发展、推动经济转型的重要抓手，新型城镇化建设的热潮由此高涨起来，并已呈现出良好势头。但从当前的实践来看，在新型城镇化建设中如何成功实现政府职能转变，“把错装在政府身上的手换成市场的手”，仍然是一个迫切需要解决的问题。个别地方在推进新型城镇化进程中，过于重视政府主导作用而忽视市场推动作用，依靠行政命令强制推动城镇化建设，而不尊重市场规律，盲目扩张工业园区，“被城市化”、“造城运动”时有出现，人们自觉不自觉地在打造着传统城镇化的升级版，难以让人们感受到新型城镇化的“新”在哪里。

要避免政府全面主导

实践表明，新型城镇化与传统城镇化的根本区别在于两方面：一是实现城镇化的目标不同。新型城镇化是对以“化地不化人”为特征的传统城镇化模式的一次革命性变革，其目标是要真正实现“以人为核心”的“人的城镇化”，是我国面向二十一世纪消除“二元结构社会”的社会制度进步与创新实践。二是推进城镇化的方式不同。由于受计划经济思维方式影响，传统城镇化是以政府全面主导推进的，无视市场机制作用。这种政府全面主导的城镇化在一定程度上有利于城镇化率迅速提升，但其弊端也十分明显：“土地城镇化”快于“人口城镇化”，广大农民被排挤在城镇化边缘地带，不仅无法享受到城镇化的成果，而且还承担了城镇化成本的沉重负担，长此以往，聚集下了巨大的社会风险。总结历史经验，反省传统城镇化的种种弊端，新型城镇化应该是一个市场化过程，理应遵循市场规律，新型城镇化只能是政府有限主导来推进。从依靠政府全面主导向有限主导转变，这实质上是政府职能的一次深刻变革。

我国是一个发展中国家，政府有限主导推进新型城镇化建设是完全必要的，我们不可能、也不具备完全依靠市场推进新型城镇化的条件。政府的有限主导，就是要在尊重市场规律的前提下，担当起“守夜人”的角色，为新型城镇化建设创造良好的政策和法律环境，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。新型城镇化建设要避免政府全面主导，并非是取消政府作用，而是在于提高政府干预的质量，切实转变政府职能，使政府成为一个真正的公共服务型政府。只有这样，才能根除长期以来在城镇化过程中一味追求GDP增长和政绩形象工程的政府决策行为。

通过顶层设计来协调推进户籍、土地、社会保障改革攻坚

党的十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。这既是对过去30多年改革经验的总结，也为今后的改革指明了方向和重点。处理好政府与市场的关系，也是新型城镇化建设的核心问题，只有充分发挥市场调节的作用，才能保持新型城镇化发展的活力；合理定位并履行好政府职能，才能保障新型城镇化持续健康发展。中国的新型城镇化是一个市场化过程，但并不意味着政府对新型城镇化就没有作为。新型城镇化需要市场“无形之手”与政府“有形之手”形成合理的分工协作关系，政府的干预在于弥补市场失灵，催化与提升市场的力量和效率，并努力消除市场失灵。市场机制失灵的地方政府一定要“到位”，能够发挥市场在资源配置中的基础性作用的地方，政府一定要主动“让位”。只有这样，新型城镇化才能在政府有限主导和市场调节双重力量的协力推动下持续健康发展，新型城镇化将托起中华民族复兴的“中国梦”。

新型城镇化实现 “人的城镇化”，就是要实现农民市民化，农民市民化是提升新型城镇化质量的核心。当前实现农民市民化面临的最大制度障碍在于现行的户籍制度、土地制度、社会保障制度。然而，我们必须清醒地认识到，时下要进行户籍制度、土地制度、社会保障制度这三大改革，必然要触及现有的各种权力和既得利益格局，会深深刺痛各方利益，与之相伴随的将是深刻复杂利益关系的调整和政府职能的变革，它并非是一个部委或地方政府所能推动的，只有也唯有依靠中央政府来推动。因此新型城镇化建设，要充分发挥中央政府的主导作用，通过中央政府顶层设计来协调推进户籍制度、土地制度、社会保障制度这三方面改革合力攻坚，彻底破除深层次上的体制障碍，为新型城镇化创造公平正义的政策和法律环境。如果户籍制度不能放开，土地产权不能明晰地落实给农民，社保待遇不能一体化，很难想像，未来的“新型城镇化”又如何体现“新型”二字。由此可见，将合理的顶层设计与积极的末端治理（公共服务）结合起来，从制度安排的深层上破除当前阻滞新型城镇化发展的体制障碍，除了政府，谁又有能力来替代这一职能呢？

我们坚信，中国的企业和农民只要拥有一个公平正义的发展机会，到哪个城镇发展什么产业、适宜到哪个城市安家落户发展，企业和农民会做出合理的选择，这样就可以避免 “有城无市”、“有城无业”和农民“被城市化”和“造城运动”等现象的出现；避免政府与民争利、公益缺位、功利上位等现象的出现。新型城镇化就能在政府主导，市场调节双重力量的推动下持续健康发展。因此，推进新型城镇化，政府与市场的作用都不可偏废，把两者的作用有机结合起来，是处理好政府与市场关系的重要原则。过分夸大任何一方的作用都是有害的、不可取的。

（作者系北京邮电大学区域经济与产业发展研究中心主任，教授、博士生导师）