从历次改革看，机构撤并只是行政机构改革的“物理反应”，转变政府职能才是“化学反应”。改革不能止于“物理反应”。如果政府职能不转变，只有机构内部整合，机构改革注定会重蹈以往的覆辙，陷入循环往复的怪圈。要想产生改革的“化学反应”，行政审批领域是重中之重，必须通过减少行政审批事项、减少对微观事务的干预，扩大向社会和市场放权的效果，建立起“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。检验改革是否成功的标准，关键在于行政审批领域。深化相对集中行政许可制度，强化行政服务中心无疑是一个重要的突破口。

如何从程序集中转向实质集中是一个需要深入研究的问题

行政服务中心作为相对集中行政许可制度的主要形式，大致经历两个发展阶段。行政服务中心建立之初，作为进驻政府部门的办事平台，设置窗口，接受申请，送达许可文件，原行政许可机关的权限、程序均不改变。这种物理意义上的集中使得行政服务中心成为进驻行政许可机关的“收发室”和“传达室”以及相关部门“串联式审批”的载体。虽然在形式上把各有关行政许可事项集中到了一个大厅办理，解决了申请人需要亲自到不同部门去提交申请和领取许可的问题，但总体上没有实现行政许可权限的转移。由于行政许可内容的多样性，许可审核权、复核权、决定权仍在各个部门，以相对集中行政许可权的目的设立的行政服务中心等机构与原行政机关之间关系不清楚，权限不明确，沟通协调不畅，缺乏有效的对接机制，形成众多行政部门与“一站式”服务的交叉叠合，增加行政成本，行政许可“两头受理、多头办理”的“体外循环”状况加剧现实中重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象。

“两集中、两到位”是部分地方希望变“体外循环”为“体内循环”的一种制度设计。“两集中”就是把同一行政部门内部分散在各处室的行政许可权，集中到一个内设机构办理，把各部门相对集中行使行政许可权的机构成建制地纳入行政服务中心窗口，集中为社会服务。“两到位”就是行政机关所有行政许可事项在行政服务中心窗口到位，相应行政许可事项的审批权、办事权必须在窗口到位。“两集中、两到位”的核心是行政许可权限实现行政许可机关的内部集中，行政许可实质性审批权限向行政服务中心集中。较之以往，“两集中、两到位”改变了多头受理的局面，向实质性许可权限的集中前进一步，但是并没有改变现行法律框架下法定许可机关的地位和权限。也就是说，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，只不过集中在行政服务中心行使。如何进一步从程序集中转向实质集中，进一步为行政权限的整合提供空间是一个需要深入研究的问题。

哪些许可事项进入行政服务中心对许可权影响不大

目前全国各省规定进入行政服务中心的许可事项，存在三种情形，第一种是要求全部进入，没有例外，如吉林、宁夏、四川。第二种是原则上行政许可事项应当进入，例外的情形各省规定不同，大致包括：涉及国家秘密、国家安全、商业秘密、个人隐私、宗教、意识形态的;或者涉及审批事项少、申请量小、服务面窄、关联度低的，可以不进入。第三种是没有明确规定，由地方政府根据情况决定。由于行政服务中心并不涉及许可权限的实质集中，因此，哪些许可事项进入行政服务中心对许可权影响不大。

行政许可权是政府管理社会的一种重要的行政管理权，广泛存在于各级各类行政管理中，既有基于许可事项的重要程度为主要考量因素而进行的纵向层级配置，也有以不同行业和专业为主的横向的部门配置。随着行政管理专业化发展，一方面，执行性行政权力按照行业不断细化职能，另一方面，社会事务的复杂性决定了行政职能的界限不断模糊，并进而在部门之间形成权力的交叉和重叠。

行政权力本身固有的膨胀性和部门利益又必然带来各行政机关乐于强化自身权力，造成行政机关各自为政，行政权力配置的专业化有余而综合协调难度增加，相互牵制有余而相互配合困难，行政效率低下，行政资源浪费。按照行业设置的行政管理系统使得绝大多数部门都是“一条龙”管理，从制定规则到执行法律，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定;部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政管理中存在很大的随意性。从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，都管同样的事情，在多头许可之外，又形成多层许可、重复许可的问题。

相对集中行政许可权制度按照“精简、效能、统一”的原则，调整归并行政管理职权，重新配置部门的职能，精简政府机构，对于解决多头许可、重复许可等问题，形成集约化的行政许可机制，合理配置行政权力，简化行政许可项目，减少行政许可环节，缩短行政许可时限，节约行政成本，规范行政许可，便利行政许可申请人，转变政府管理方式，提升行政效能等方面具有重要意义。

推动行政审批制度改革

只有深入推进行政审批制度改革，精简行政许可项目，减少行政许可层次，才有集中许可权限的可能和空间;同样，随着行政许可权的集中，也必然带来行政许可项目的整合，可以说，行政审批制度改革既是相对集中行政许可权制度存在和发展的前提性条件，同时相对集中行政许可权也可以促进行政审批制度改革。

相对集中行政许可权制度不可能脱离中国行政审批制度改革和行政管理体制改革而“单兵突进”，三者之间互为条件和结果。相对集中行政许可权制度的发展可以为大部制改革提供借鉴。推行大部制改革，几个行政机关合并，包括行政许可权在内的行政权限都要整合，必然带来行政许可权的集中。同时行政许可的集中，也在一定程度上为大部制改革提供经验，通过行政许可权的集中行使，为其他权限的整合以及机关调整提供思路，并最终推进大部制改革。

(作者为中国政法大学法治政府研究院副院长、教授)