原题：提高养老保险统筹层次化解多重风险

养老金制度是中央政府的责任，任何一个国家都一样，还没有一个国家是由地方政府征收，地方政府发放的。基本养老保险的举办人只能是中央政府，而不是地方政府，这一点是没有任何含糊。所以，在中国，应该明确实现中央水平的统筹层次。《社会保险法》明确规定，养老保险制度应该实行全国水平的统筹，其他险种实现省级统筹。

既然“上一级政府”向“下一级政府”推诿统筹层次的原因有两个，解决这两个问题的办法也有两个。

第一，解决社会统筹与二元经济社会结构的冲突问题。比如，可采取改变制度结构的办法来规避道德风险，加强多缴多得的激励因素，扩大名义账户的比例等等，但更多地表现为政治问题，只要政治的和行政的指令强制执行，还是能够执行下去的，政府会有很多风险防范的措施。一步一步地从省级统筹到全国统筹更稳妥，但一步到位实现在全国统筹也不是没有可行性的。

1935年美国通过《社会保险法》时，二元经济结构也十分明显。从城市化率看，1935年美国城镇化率大概是55%左右，与今天中国差不多；从二元结构情况看，发达的核心工业地带从波士顿和巴尔的摩开始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保罗，几乎集中了所有的制造业和社会财富，纺织城、钢铁城、制鞋城、陶瓷城等，几乎聚集了全国三分之二的城镇人口；相比之下，欠发达地区是以提供棉花、木材、矿石、牛肉等初级产品为主的广袤的南方大平原和西部地区，由此形成了美国初级产品和制造产品的商品交换二元格局。它与今天我国的东、中、西部地区的二元结构有很多相似之处。美国建立的制度就是D B型现收现付制，但美国人还是坚持下来了；从经济发展水平看，美国1935年人口为1.272亿，按1992年价格计算，当时的G D P总量为6984亿美元(时价731亿美元)，人均G D P仅为5488美元(时价575美元)，跟中国今天的发展水平也差不多。所以，关于“上一级政府”推诿的动机还是可以遏制的，还没到房地产价格的程度。

第二，既然认识到由于权责不清，缺乏立法，造成上级欺负下级的现象，所以，有必要分清责任，厘清边界，把养老金的事权和财权统一起来。省级统筹无疑是一个过渡，全国统筹才是目标。

当务之急是要以立法的名义，将中央政府的养老责任明确起来，财权也全部划到中央政府手里，由中央政府负责管理养老保险缴费的资金，这样，县级以上政府就无须将养老保险纳入社会发展规划，县级政府也无须“给予必要的经费支持”了，地方政府不管征收，全部上缴中央，责任由中央来承担。否则，没有这些明确的责任划分，提高统筹层次将永远是叶公好龙。

(作者系中国社科院世界社保研究中心主任)