原题：提高养老保险统筹层次化解多重风险

但是当前，除了直辖市和个别省份之外，中国真正实现省级统筹的省份寥寥无几，更不要说全国统筹。为什么省级统筹都这么难呢？

有人认为是富裕地区反对，现实中确实存在某些富裕地区不愿把钱上交，对提高统筹层次有抵触情绪的问题。但这只是问题的一半，只适用于有结余的省份。现实的情况是，还一半的省份收不抵支，年年有缺口，他们非常愿意提高统筹层次，这样就等于矛盾上交。

所以，另一半更主要原因是“上一级政府”，无论是发达地区还是不发达地区都在推诿，不愿意把统筹层次提高到“我”这个层级，不愿意承担养老保障的终极责任。这样既可将资金留在本地区内，同时，“我”这一级又没有最终的责任。只要统筹层次比“我”(省级)低，“我”(省级)就有权继续让“我”的下一级政府永远承担养老保障的统筹责任。1991年国务院就颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)，指出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。但是，22年过去了，统筹层次依然没有实质性进步。

造成“上一级政府”推诿的原因可能有很多，主要有两个。

第一，由基本养老保险制度设计决定。现行养老保险制度的社会统筹部分是“现收现付制”。在经济社会二元结构下，统筹层次越高，越不利于制度的财务平衡，信息就越不对称，很容易出现逆向选择。具体说就是，一旦提高统筹层次，下级政府的积极性会下降，基金征缴收入就容易减少，同时，养老金支出就容易扩大。比如，某市退休人员是100万，一旦提高到省级统筹，可能一夜之间就变成110万，各省市如果都出现这种虚报的道德风险，领取养老金的人数将大大增多，也就意味着支出增加。这“一多一少”可能会导致制度收支出现逆转，所形成的缺口最终仍需财政来填补。所以，在外部经济发展失衡条件下，统筹层次低有低的好处。

第二，财政分灶吃饭体制下养老保险制度财权事权不明晰。《社会保险法》规定，县级以上财政均有义务补贴养老保险，这样，省、市(地)、县三级政府都可以转移支付，加上中央政府，等于四级政府都有责任。其实，这又等于很模糊。四级政府都想逃避责任，同时，又都想管理基金。最终，只能是以管理缴费形成的养老基金作为条件，把统筹责任放在“下级”身上吧。于是，统筹层次就成了一个博弈的结果，统筹层次低就保留到了现在。

(作者系中国社科院世界社保研究中心主任)