原题：提高养老保险统筹层次化解多重风险

到七月一日，《社会保险法》已实施两周年了。这两年，形势发展很快，对养老保险制度提出了很多新挑战。提高养老保险统筹层次无疑最具急迫性。

统筹层次低隐藏巨大财政风险

第一，由于社保制度地方割据，影响了人口的自由流动，尤其是广大农民工；第二，社保基金地方割据，影响集中投资，多元化投资体制难以建立起来，只能全部存入财政专户，享有同期活期银行存款的利息，导致未来支付能力严重受损，进而影响到养老金待遇水平的提高；第三，统筹层次低下，在地区之间存在较大差异性，赡养率较高和经济发展较为落后的地区当期收不抵支，于是，各级财政不得不出面给予补贴，且补贴总额逐年增加，2012年的补贴2648亿元，2011年是2272亿元，2010年是1954亿元，加大了财政的负担，形成了宏观资金运用低效。因为在财政给予大量补贴的同时，每年养老保险基金又形成较大规模的结余，例如，2012年当年结余4444亿元，2011年 是4132亿 元 ，2010年 是2839亿元，等于每年的财政转移支付“置换”成养老保险基金的当年结余，而这些结余则存放在财政专户里不能动，只能享受不到2%的活期存款利息，远低于C PI，形成负利息收入。此外，统筹层次低还导致政策不统一，碎片化严重等诸多问题。

统筹层次低还为地方债务危机增添了不确定性，使之具有加剧的可能性。审计署刚刚公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截止2012年底，36个地方政府本级政府性债务已达3.85万亿元。全国地方政府举债规模总额有几个版本：2011年审计署公布的公告是10.7万亿元；有科研单位公布的数据是18万亿元；今年4月博鳌论坛上，财政部前部长项怀诚认为，地方债务大约为20万亿元左右。

有课题研究认为，在不改革的情况下，中国财政面临的压力有四个，即养老、医疗、环保和铁路债等，这四项里，前两项是人口老龄化引致的。因为在老龄化条件下，养老金的支付和长期照护支出将不得不扩大规模。据测算，在不改革的情况下，中国政府的债务占G D P的比重在2040年会达到45%，到2050年会达到160%。届时，当年的收支缺口会越来越大。

如果统筹层次不能提高，地方政府的道德风险就有可能将某些潜在的养老隐性债务风险予以扩大，以满足当期支付，这等于扩大了地方政府或有债务的规模，甚至大肆举债以应付当期养老金支付。这样的话，不但不可能将土地价格压下来，反而会使地方政府陷入巨大的债务危机之中。

如果说“卖地”是支撑地方财政的一个命脉的话，那么，很多地方将养老保险费“补缴”作为支撑地方支付当期养老金一个法宝。所谓补缴，就是指有些地方政府临时发文，以较低的“价格”将临近退休人员纳入到制度之中，以“解”当期支付养老金的燃眉之急。2011年，全国补缴收入为1482亿元，占全国缴费收入的11.62%，就是说，十分之一左右的缴费收入是由“补缴”形成的。未来养老金支付缺口毫无疑问作为隐性债务将留给后任政府，那时，这些隐性债务必将显性化，成为地方政府债务危机的“重要贡献”。提高统筹层次，明晰养老保险的责任，地方政府将再也不可能从事任何基金的支出或收入活动，从而切断了地方政府道德风险的根源，有利于解决地方债务危机问题。

(作者系中国社科院世界社保研究中心主任)