必须建立科学合理的退出和淘汰机制,明确相应的责任主体并设法保证执行监督的确实到位,否则聘任制将成为另一种“终身制”。

公务员聘任制最早出现在西方发达国家的文官制度改革。20世纪70年代以来,西方发达国家面临着严重的福利国家危机,之后旨在“再造政府”的新公共管理运动应景而生,西方国家公务员制度改革出现了重大的转向和根本性变革,改革内容之一就是变革职务常任制,推行聘任制和临时雇佣制。

我国自上世纪80年代选择以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事制度的改革以来,一直都是以委任制和选任制作为公务员的主要选拔方式,实行职位常任,唯一的“进口”是公务员考试。随着经济社会的发展,公务员常任的局限性逐渐暴露出来:管理僵化、刻板,人员基本上只进不出,造成了机构臃肿；论资排辈严重,晋升机会渺茫；激励和约束缺乏,造成行政效率低下,如不思进取、作风散漫、人浮于事；一些公务员把自己的职位看成是“铁饭碗”,只求安稳,不求进取,在其位却不谋其政,这使公务员制度更新机制的良性运行受到严重影响。90年代末,新公共管理理论传入中国,但中国政府机构官僚化程度不足和官僚制弊端同时存在,使得公务员制度改革面临着来自传统和后现代的双重挑战。不过,公务员制度改革的市场化和技术化取向或多或少地打上了新公共管理运动的烙印,公务员聘任制开始在中国谨慎的试点。2002年6月,吉林省政府出台了《吉林省人民政府雇员管理办法》,并于2003年6月面向全国公安系统公开招聘3名政府雇员,开启了政府聘任制的先河。2006年1月1日正式施行的《公务员法》充分吸收政府雇员制的相关经验,从法律上确定了公务员聘任制。2007年,广东深圳最先在全国开始公务员聘任制试水,带领全国掀起了一阵公务员聘任制的潮流。

传统观念中,进入公务员体系意味着稳定的身份,以及较为优厚的福利供给。而聘任制度设计的初衷,正在于打破僵化的公务员用人制度,建立相对便捷灵活的用人方式,做到公务员任用“有进有出”,满足政府特殊的用人需求；建立基于能力的薪酬制度和福利制度,克服公务员激励不足的难题；向社会招聘专业的公务员,降低培训、管理的行政成本；建立相对自由流动的人才机制,提升政府机构活力,提高工作效率和服务质量；建立灵活的退出和淘汰机制,筛去一些年纪较大或者专业技术水平较低的人员,不但为公务员整体队伍数量留出空余,可以吸收更多具有专业技能知识的人员,同时也让在职公务员的晋升障碍减少。此外,聘任制公务员与聘任单位建立一种合同制的关系,加深雇员的危机意识,有助于淡化公务员特权等级的观念,树立服务意识,改善工作作风。

各地纷纷试水公务员聘任制,但不容忽视的是,就已有的实践来看,一方面,公务员的聘任制并不能彻底解决公务员其他任用方式导致的弊端。在深圳,聘任制公务员与委任制公务员在身份和待遇上没有任何差别,都使用行政编制,履行公务员权利义务,在职责权限、能力要求、职务升降等方面执行同样的制度。两者的差别体现在用人方式上,聘任制公务员实行合同管理,实行社会基本养老保险与职业年金相结合的退休保障制度。另一方面,公务员的聘任制还面临着自身特点所导致的一些衍生问题。因此,为了让公务员聘任制发挥它最大的效用,必须注意三个方面的问题:

第一,公务员聘任制不等于公务员退出机制。公务员法已经把聘任制的公务员范围严格限定在“专业性比较强的职位和辅助性职位”,这意味着“能进能出”的公务员只占公务员群体的很小一部分,因此公务员聘任制从根本上不等于公务员退出机制,对其不可盲目乐观。而且,自2010年深圳新进公务员全面实行聘任制以来,聘任的公务员已超3000人,到2013年,大批入职的聘任制公务员尚无被辞退者。因此必须建立科学合理的退出和淘汰机制,明确相应的责任主体并设法保证执行监督的确实到位,否则聘任制将成为另一种“终身制”。

第二,公务员聘任制不能简单取代公务员的其他任用方式。实践中公务员聘任制的适用范围不适合扩大到全部公务员。按照公务员法的规定,聘任制的适用范围应该紧扣专业技术和辅助性岗位,而非对选任和委任的取代。否则,可能会突破其他两种方式所要求的严格条件和程序,而完全的市场化和自由流动很可能会造成政府工作的混乱。值得注意的是,聘任制公务员只占公务员群体的很小一部分,只是专业性和辅助类职位,一些重要的上级岗位并未取消委任制,这将造成聘任制公务员对委任制上级负责,不利于改革的进行,所以必须重视处理好委任公务员和聘任公务员的关系。

第三,公务员聘任制不能缺少实施细则。制度应当走在实践之前,并且要对一些实施细则做出明确的规定,否则会造成新的腐败。如果聘任制公务员的聘任程序不明、工作界定不清,其进入公务员系统的过程就会存在模糊性,或者造成以后工作的随意性。因此,应当建立独立的聘任制公务员的录入机制、激励机制、考核制度、薪酬制度等相关配套制度,其中,尤其要对聘任制公务员的工资薪酬进行合理的筹划,确定理性的薪资福利标准,避免高薪聘任所带来的新的不公平,以及更高的财政负担。

(作者单位:山东大学政管学院)