杨良初：四大主因阻碍事业单位养老制度改革

事业单位养老保险改革是大势所趋。2009年，改革方案公布，首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。然而，4年多来试点改革进展一直非常缓慢，并遭到事业单位人员的普遍质疑。事业单位养老改革为何遇阻？如何打破养老金“双轨制”？记者专访了国家财政部财政科学研究所基础理论研究室主任杨良初。

人民网记者：事业单位养老制度改革遇阻，不少事业单位人员对改革第一反应是：怎么不改机关，只改事业单位？很多人担心改革后待遇降低，您认为这是目前改革最大的阻力吗？如何突破？

杨良初：当前事业单位基本养老保险制度改革难以推进，原因有四：

一是身份歧视。事业单位与行政机关都是政府机器的组成部分，行政机关是政策制定和执行机关，事业单位是政策研究和参与制定单位，更多的配合行政机关履行职责，而且事业单位是科学家、文学家、艺术家等社会精英集聚之地，也是社会事业发展的中坚力量，是知识分子“蓄水池”。如果将事业单位与公务员养老保险制度改革分别改革，势必让事业单位职工产生“被歧视”的感觉，激起社会精英和知识分子们对歧视性养老保险改革的反感，引发新的社会矛盾。

二是加剧养老保险制度“碎片化”。我国城乡养老保险制度改革已经呈现“碎片化”格局，目前已经建立城镇企业职工基本养老保险制度、城镇居民养老保险制度、新型农村养老保险制度，正在试点的事业单位基本养老保险制度，缴费标准、支付待遇、管理办法都不一样，不仅导致不同养老保险制度所覆盖人群因缴费和待遇的差别而相互攀比，也带来管理成本过高，形成制度间的不公平，达不到改革的预期目的。

三是试点办法试图通过降低事业单位职工现有养老保险待遇的做法，更不能得到广大事业单位职工的支持。试点办法规定，事业单位职工个人缴费15年，就可以领取基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金以当地上年度在岗职工月均工资和本人指数化月平均工资平均值为基数，缴费每满一年发给1%。也就是缴费满15年发给15%，这比城镇企业职工基础养老金发放20%的比例低5%。意味着事业单位职工养老金待遇要比企业职工养老金待遇低。而且试点办法对事业单位是否建立职业年金没有做硬性规定，更未对职业年金的缴费率和发放标准没有做出规定，意味着事业单位按试点办法建立养老保险制度以后，退休待遇肯定比现行标准低一些。这是事业单位养老保险改革难以推开的主要原因。

四是国外只有政府雇员基本养老保险制度，没有单独的事业单位养老保险制度。

人民网记者：北京大学国家发展研究院近日发布“中国健康与养老追踪调查”，该调查显示，我国不同类型养老保险差距大，政府或事业单位养老金中位数是新农合养老金中位数的33倍。您如何看待这一差距？

杨良初：首先纠正一个概念，“新农合”是指新型农村合作医疗，与事业单位养老保险没有可比性。新型农村养老保险简称“新农保”，不能简单地拿新农保与事业单位退休金比较。新农保是为了缩小城乡收入分配差距而建立起来的制度，目的是消除农村社保制度的空白，健全农村社会保障体系，让广大农民分享改革成果的重大举措。

但是，我们的一些经济学家，知道经济大跃进让我们吃尽苦头，却要犯改革大跃进的错误。刚刚起步的新农保要与行政事业单位职工退休金比较，幻想将历史形成的城乡差距在短时期消除，或者在经济未达到发达程度的条件下大幅提高新农保发放标准，让一亿多的农村60岁以上的农民都过上与事业单位职工一样的退休生活，好像达到了公平分配的目标。显然，这一比较超越现在客观条件和经济发展阶段，但是作为表现分配差距的指标最好直接用农民人均纯收入与城市居民人均可支配收入比较，或者农民人均消费与城市人均消费比较，能较准确反映城乡居民收入差距。

如果用新农保与城市企业职工基本养老保险的缴费与待遇差距，反映两项养老保险制度的差别，显然不能正确揭示城乡居民的收入差距。而目前事业单位退休金制度仍然是传统的财政供给制，用没有改革的事业单位的退休金制度和正在起步阶段的新农保制度的待遇差距比较，两者不在同一起点，更不具可比性，也不能反映城乡居民的收入差距，只是从某一侧面反映新农保制度的不完善。

人民网记者：现在的养老保险体制存在着明显的待遇差，政策的设计制定者恰恰居于待遇顶峰的那部分。打破双轨制，如何能保证公平正义？

杨良初：首先，我反对养老保险“双轨制”说法。还要从我国的养老保险制度改革发展过程说起，我国养老保险制度改革是从国有企业开始的，上个世纪80年代中期在一些国有企业试行职工退休金社会统筹办法，1997年正式出台城镇企业职工基本养老保险改革办法，采取“社会统筹与个人账户相结合”的方式，近几年陆续建立农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度，正在试点的事业单位基本养老保险制度没有取得进展。

现在社会上把企业基本养老保险待遇与行政事业单位职工退休金相差较大，称之为“双轨制”。一个是改革了十几年的基本养老保险制度，一个是传统体制遗留下来的退休金制度，两者缺乏可比性。如果说两者相差较大，正说明两者均有改革的紧迫性，既要完善企业职工基本养老保险制度，特别要加快企业年金制度建设，缩小与行政事业单位职工退休金的差距；同时要加紧改革行政事业单位养老保险制度，按照“基本保险+补充保险”的方式建立行政事业单位养老保险制度，才能让企业职工养老保险待遇与行政事业单位养老保险待遇具有可比性。但是，缩小企业职工基本养老金与行政事业单位职工基本养老金的差距，还是要在行政事业单位基本养老保险制度建立以后才谈得上。而在现有行政事业单位财政供应退休金制度下，缩小两者的差距很难做到。

其次，只有加快行政事业单位养老保险制度改革，并与企业职工基本养老保险制度接轨后，才能逐步缩小与企业职工基本养老金的差距，实现行政事业单位职工基本养老金与企业职工基本养老金发放的公平、公正。行政事业单位基本养老保险制度改革按照“社会统筹与个人账户相结合”的办法进行，其缴费办法和待遇支付办法可以仿照企业职工基本养老保险的办法，可以确保行政事业单位与企业在基本养老保险缴费和待遇支付上保持基本公平。经过一定过渡期，实现行政事业单位基本养老保险制度与企业职工基本养老保险制度的并轨，达到城镇企业与行政事业单位基本养老保险制度的统一和规范，并在此基础上鼓励企业建立企业年金制度，行政事业单位建立职业年金制度，使行政事业单位职工养老退休待遇与现行退休金制度下的退休待遇不降低，最好还有所提高。这也是能否推进行政事业单位养老保险改革的重要条件。只要通过制度或法律规定行政事业单位和企业的基本养老保险制度是统一的，就不会因为处在制度设计的顶峰部分而影响制度的公平性。

人民网记者：现在社会对养老保险制度改革有很多质疑，您认为当下最急需解决的问题是什么？

杨良初：当前社会上对养老保险制度存在很多质疑，首先是因为制度的“碎片化”带来的缴费和待遇不公平导致的。比如现在农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度的缴费都是采取定额年缴的方式，而城镇企业职工基本养老保险采取按工资总额与法定缴费率的乘积每月缴费一次的方式，两者缴费的负担存在很大差别，待遇支付采取财政定额补贴和个人账户累积额的一定比例之和发放，与企业职工基本养老保险采取基础养老金和个人账户累计额的一定比例之和发放，也存在较大差别。产生了三种养老保险制度的不公平问题，短时期消除这种差别很困难。

其次，城镇企业职工基本养老保险结余资金和将要为弥补基本养老保险隐性债务而筹集的资金缺乏规范有效的投资运营机制，使人们看不到养老保险制度的可持续发展的前途。健全的养老保险运行机制，包括收缴、支付、管理、投资运营都能规范和有效。其中投资运营机制事关养老保险收支可持续发展的重要条件，如果在投资运营上取得突破，不仅增强养老保险制度的可持续性，也会提振广大养老保险参与者的信息，吸引更多的人参与到养老保险体系中来。

当前最为紧迫的改革，一是尽快建立行政事业单位基本养老保险制度，并分阶段与现行城镇企业职工基本养老保险制度并轨，最终实现城镇养老保险制度的统一和规范。二是尽快建立城镇职工基本养老保险结余资金和弥补隐性债务筹资的投资运营机制，增强城镇职工基本养老保险和其他养老保险制度的可持续性。