内容提要：行政事业单位的养老保险制度一直是我国社会保险制度改革的薄弱环节，本文围绕如何构建行政事业单位养老保险制度提出一些个人的看法和建议。首先，构建行政事业单位养老保险制度具有紧迫性。不仅是行政事业单位的地位和作用决定的，也是城镇社会保险制度的统一性和社会性决定的，还是行政事业单位职工的迫切要求。当前我国行政事业单位养老办法存在单位和职工依赖财政、行政事业单位与企业基本养老保险制度不统一和分配不公平、行政机关和事业单位在社会保险制度建立上不公平初现端倪、因行政事业单位养老保险制度建立滞后带来债务负担加重等问题，亟待建立统一的养老保险制度加以消除。当务之急就是按照“基本养老保险加职业年金”的模式，建立行政事业单位养老保险制度。文章就如何构建行政事业单位基本养老保险制度和职业年金制度提出了一些针对性和可操作性的建议。

在当前推进新农村建设的热潮中，大家普遍认为建立健全农村社会保障制度是其中的重要内容，甚至不少人提出实现城乡社会保障制度一体化，首当其冲是逐步实现城乡养老保险制度的统一。笔者认为，提法虽然没错，就建立健全我国社会保障体系而言，最为迫切的还是实现城镇职工统一的社会保障制度，然后才能谈得上建立农村社会保障制度。其中最为关键的首先要构建行政事业单位养老保险制度，如果城镇职工养老保险制度还没有健全和统一，就先搞农村养老保险制度建设，似乎有点本末倒置，不符合我国社会保障制度的现状。因此，本文就如何构建行政事业单位养老保险制度谈几点个人的看法。

一、构建行政事业单位职工养老保险制度的紧迫性

1．行政事业单位职工是城镇职工不可分割的重要组成部分。按国家统计局2004年统计，2004年我国城镇职工总人数26476万人，其中党政机关职工1066.5万人，事业单位职工2658.8万人，占城镇职工总数的14.07%。可见，行政事业单位职工是我国城镇职工的重要组成部分。由于行政事业单位职工在国家行政机关和各种事业单位工作，参与国家重大方针政策的研究制订，在国家社会经济生活中发挥主导作用。因此，城镇任何一项社会事业离开行政事业单位职工的参与，都是不完全的，也缺乏可持续性。城镇社会保障事业的发展和制度的建立更是如此。

2．城镇职工养老保险制度的建立离开行政事业单位职工的参与，就是不完整的和非社会性的。上个世纪八十年代，我国着手社会保障制度的改革，当时就是从改革国有企业职工养老保险制度起步的，初衷是解决国有企业离退休负担畸轻畸重的问题，搞活国有大中型企业。企业职工养老保险制度几经变化，从社会统筹阶段发展到“社会统筹与个人账户相结合”阶段，再发展到目前的“社会统筹与个人账户分账管理”阶段，无论对于八十年代解决国有企业养老负担畸轻畸重的问题，还是九十年代国有企业减员增效和经济结构调整都发挥了巨大的促进作用。但是，随着党的十四届三中全会提出在我国建立社会主义市场经济体制以来，养老保险制度仅局限于国有企业的缺陷日益暴露出来，出现了不同所有制企业间因养老负担的不公平竞争问题，同时也因为覆盖面小而使企业养老保险制度的可持续性大打折扣。况且近几年因为国有企业减员增效和结构调整带来的大量企业破产倒闭，使得目前国有企业职工缴纳养老保险费的人数大幅下降，而且因为养老保险隐性债务和提高养老金水平，使企业基本养老保险收支过早地出现了赤字和缺口。可见，城镇职工基本养老保险制度离开行政事业单位职工的参与就是不完整的，而且由于局限于企业不能体现社会性和公平性，使企业基本养老保险制度的可持续性受到严峻挑战和考验，客观上要求我们尽快建立城镇行政事业单位基本养老保险制度，并尽快纳入城镇职工统一的基本养老保险制度中。

3．建立行政事业单位职工养老保险制度是广大行政事业单位职工的迫切要求。城镇企业职工基本养老保险制度的建立和改革已经历了20年的时间，无论是制度还是资金储备都日益成熟，企业职工养老由过去企业负担逐步转变为由社会和国家负担。但是，行政事业单位职工基本养老保险制度一直没有受到重视，原因主要是长期由财政拨付经费，行政事业单位离退休干部待遇没有降低，甚至随着行政事业单位职工调整工资水平还有所提高。但是，随着人口老龄化问题的日益突出，行政事业单位离退休职工日益增多，传统的由财政供应离退休费的方式受到怀疑，离退休干部担心未来养老金（离退休费）是否能保证，在职干部职工因为没有建立基本养老保险制度担心退休后的养老金能否有保证。尽管近年来我国财政收入出现了较快增长，但是财政承担的支出任务也越来越重，财政赤字仍然较大，政府财政能否保证未来每年行政事业单位职工日益增长的离退休费发放受到怀疑，至少不能从制度上保证离退休职工养老金的发放到位。正是这些担心，使广大行政事业单位职工迫切要求建立基本养老保险制度，让他们在未来保证养老金发放上吃上“定心丸”。

二、当前行政事业单位养老办法存在的问题

1．财政包揽行政事业单位离退休职工养老金发放，使行政事业单位产生严重的依赖思想。长期以来，国家把养老保险制度改革的重点一直放在企业，而行政事业单位基本上沿袭了传统的由各级财政供给离退休职工养老金的做法。理论界也有不少人认为，行政事业单位无需建立专门的养老保险制度，原因是建不建立养老保险制度，都是由财政供应经费，国外也有类似的做法。这种做法容易使行政事业单位产生严重的依赖思想。表现在：一是单位严重依赖财政，行政事业单位盲目进人，造成人浮于事与人才浪费并存。由于行政事业单位所有经费依赖财政拨款，单位领导对“该进什么人，进多少人”把关不严，甚至出于权利的需要，盲目进人，“韩信点兵，多多益善”，造成多数行政事业单位人员与人员经费的“双膨胀”，人浮于事与人才浪费并存的现象。二是职工严重依赖单位。由于职工的工资、福利以及离退休后的养老金、医疗费等均依赖单位提供，一旦进入一个单位容易形成终身制，不能随意流动和选择，哪怕专业不对口。因为行政事业单位至今没有建立养老保险、医疗保险制度，职工离开单位也带不走相应的社会保险手续，从制度上固化了人才和劳动力的流动，职工也安于依赖单位的现状。

2．行政事业单位与企业在养老保险制度上各行其是，加剧了分配上的不公平，也有违市场经济的要求。我国企业养老保险制度建立和改革已进行了20年，而行政事业单位的养老保险制度仍沿袭传统的财政供给制。据有关资料统计，现在企业离退休职工的养老金待遇与行政事业单位职工的离退休待遇相差2—4倍，甚至还多，带来了企业与行政事业单位职工离退休待遇的不公平，不仅导致企业离退休职工的不满，也带来了新的就业不公平，年轻人宁愿到行政事业单位就业，也不愿选择企业就业。同时，由于行政事业单位没有建立养老保险制度，影响了企业养老保险制度的覆盖面。2005年参与企业基本养老保险制度的职工为1.74亿人，占全国城乡劳动力总数的13.4%，远没有达到国际劳工组织规定基本养老保险覆盖面20%的目标，在一定程度上影响企业基本养老保险制度的可持续性。而且企业与行政事业单位在养老保险制度上各行其是和不公平待遇，也不符合市场经济的统一性和社会性的要求。基本养老保险制度从产生的那天起，就是为了保障每个公民在应对老龄化风险和基本生活的保障上享有来自国家、社会所给予的平等权利，为企业竞争和劳动力就业竞争提供公平的市场竞争环境。不公平的基本养老保险制度不仅破坏了本身的统一性，也违背了平等应对市场风险的初衷。

3．行政机关与事业单位在社会保险制度的建立上不公平端倪初步显现，引发行政机关和事业单位职工的社会保险制度和待遇的差别，分配的不公平必然引发新的社会矛盾。行政机关公务员工资改革进行了几次，每次都有较大幅度提高，而事业单位则要求仿照公务员工资改革的要求“自费改革”，有收入来源的事业单位工资改革跟上了，没有收入来源完全依靠财政拨款的事业单位职工工资或者小幅调整，或者“原地踏步”，工资改革加剧了两者的分配差距。在社会保险制度的建立上，公务员已经建立了补充医疗保险制度，事业单位职工则没有任何相应改革。养老保险制度的建立上，有些主管部门提出公务员与事业单位职工区别对待，公务员基本养老保险制度仍沿袭传统的财政供给制，事业单位职工纳入企业基本养老保险制度范围。显然，公务员与事业单位的基本养老保险制度及其他社会保险制度的差别开始显现。事业单位成为“被人遗忘的角落”。

4．行政事业单位养老保险制度改革大大落后于企业养老保险制度的改革，巨大的改革成本谁来承担？众所周知，我国企业养老保险制度经过20年改革已初步形成“基本养老保险+企业年金”的复合式养老保险制度，目前基本养老保险“个人账户”已产生约8万亿 的隐性债务，还不包括最近因提高养老金支付标准所产生的债务。要健全市场经济体制，必须有一套统一的社会保障制度，行政事业单位养老保险制度迟早都要建立，早建立职工早缴费，“个人账户”的隐性债务就会少一块；晚建立，隐性债务就会多一块，而最终都要通过财政投入和社会筹资弥补。按照目前企业养老保险制度所产生的隐性债务推算，行政事业单位建立基本养老保险制度所产生的隐性债务规模预计在4万亿元左右。如果不尽早建立制度，职工及早缴费，隐性债务数字还会扩大。

三、建立行政事业单位职工养老保险制度的初步设想：基本养老保险+职业年金

（一）关于行政事业单位基本养老保险制度的构想

1．覆盖范围（参与对象）：各级政府行政事业单位职工，包括差额预算管理的事业单位职工。

2．缴费基数：行政事业单位职工工资总额，包括各种津贴和工资性报酬。单位以每月单位职工工资总额为基数，职工以当月工资总额为基数。

3．缴费率：单位缴纳工资总额的15%，职工个人缴纳工资总额的8%。

4．社会统筹基金：单位缴纳的部分完全进入社会统筹基金，用于发放职工个人的社会性养老金和社会养老金调剂基金。

5．个人账户基金：职工个人缴纳部分全部纳入个人账户基金，实行完全积累。只有达到离退休年龄时，才能按月发放给职工个人。

6．基本养老保险基金的征缴和监管。由各级政府劳动社会保障部门的社会保险经办机构负责征缴，或由国税部门代征。凡是参加行政事业单位基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费；对拒缴和瞒报、少缴基本养老保险费的，要依法处理，做到应收尽收。基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理法律法规，加强基金安全性的监管。

7．基本养老保险基金的计发。凡是新制度实施后参加缴费、缴费年限达到30年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金（也称社会养老金）和个人账户养老金两部分组成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费一年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数按职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。新制度实行前参加工作的“中人”和已经离退休的老人，可以视同缴费年限，并制订专门的养老金发放办法。

8．基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，适时调整养老金发放标准，调整幅度可以按当地城镇行政事业单位在岗位 职工平均工资的增长率和物价上涨幅度的一定比率确定。但必须报劳动保障部、财政部批准。

9．统筹层次：行政事业单位基本养老保险基金由国务院委托劳动社会保障部统一管理，不再实行省级统筹，但需建立全国养老保险基金调剂制度。基金可由国家税务部门代征，缴入中央国库。中央财政和劳动社会保障部按各省已到退休年龄的参保对象人数和发放标准，向省级社会保险基金经办机构划拨基本养老金发放额度。

10．社会化发放。充分利用已经建立的企业基本养老保险基金社会化发放网络，由银行、邮局、社区共同组成的社会化发放机构统一发放。社会化发放办法由劳动社会保障部统一制订和实施。

（二）行政事业单位职工职业年金制度的构想

职业年金是行政事业单位及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，在国家政策引导下自愿建立的补充养老保险制度。

1．建立职业年金的条件：依法参加基本养老保险并履行缴费义务的行政事业单位及其职工，且具备相应的经济负担能力。

2．建立职业年金的单位应由职工代表大会或工会集体协商和讨论，并通过年金方案和实施办法。

3．职业年金方案应包含的内容：参加人员范围；筹集资金方式；基金管理方式；计发办法与支付方式；支付职业年金的待遇及条件；组织管理和监督方式；年金管理机构的职责；中止缴费的条件；年金投资和增值的方式及投资回报的约定；其他双方约定的事项。

4．职业年金由单位和职工个人共同缴纳，单位缴费列支按国家规定执行，职工个人缴费从单位的工资中代扣。

5．缴费率：单位缴费可按单位职工工资总额的6—8%计算，职工个人缴费按当月个人工资总额的2—4%计算。

6．职业年金管理：实行完全积累，采用个人账户方式管理；单位缴费和职工个人缴费按月计入年金个人账户；单位或部门成立职工职业年金理事会，由理事会负责征缴、运营单位职业年金；职业年金按国家规定委托有关金融中介机构投资运营，投资收益除扣除一定比率的管理费用外，并入职业年金，定期分摊到职工个人账户。

7．职业年金的领取与继承：职工达到国家规定退休年龄时，可从职业年金个人账户中一次或定期领取，未达到退休年龄不得从个人账户中领取资金。职工或离退休人员死亡后，其职业年金的个人账户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。

8．职业年金的监管：单位职业年金由单位职工代表大会或赋予监管职责的工会，负责监督职业年金的收缴、发放、投资运营、收益分配等。各级政府的劳动社会保障部门建立行政事业单位职业年金监管机构，依照国家有关法律对职业年金全过程实行监管，可以临时抽查和定期检查，确保职业年金的安全。

（三）应注意的几个问题

1．行政事业单位基本养老保险缴费率设计为23%的原因：目前世界各国养老保险缴费率都未超过20%，我国企业基本养老保险缴费率28%明显过高，容易加重企业负担，也容易产生企业欠缴、拒缴现象，未来也需要降低；没有低于20%，而达到23%的缴费水平，考虑了我国基本养老保险制度建立初期会产生数额较大的隐性或显性债务，也考虑了未来15年是我国老龄化迅速提高的时期，养老金需求量越来越大的因素。

2．行政事业单位职业年金缴费率设计为8—12%的原因。这是根据职业年金在职工个人养老金应占的份额和地位决定的。按照制度设计，基本养老保险制度所提供的基本养老金应达到个人养老金的50—60%，企业年金或职业年金制度所提供的补充养老金应占到个人养老金的20—30%。因此，职业年金的缴费率也应保持在基本养老保险缴费率的50%左右。

3．设置行政事业单位职工养老保险制度过渡期。行政事业单位建立基本养老保险制度和职业年金制度需要一定时期才能趋于完善和成熟，在这个过渡期可以多从制度建设和管理上下功夫，实现行政事业单位养老保险制度的平稳运行。同时，目前企业职工基本养老金水平与行政事业单位职工离退休工资水平存在较大差距，盲目地、过急地将行政事业单位养老保险制度与企业养老保险制度合并运行，会加大制度摩擦和分配矛盾。再次，企业年金制度还刚刚起步，职业年金制度还未建立，在补充养老保险制度不能有效发挥作用的情况下，放慢企业基本养老保险制度与行政事业单位基本养老保险制度并轨的时间，有利于未来城镇基本养老保险制度的统一。我认为，过渡期可以设计为5—10年。

4．尽快推动行政事业单位基本养老保险制度和职业年金制度的建立，为建立城镇统一的基本养老保险制度和有差别的补充养老保险制度奠定良好的基础。现在不少人急于推动城乡养老保险制度一体化，如果城镇职工还没有建立统一的基本养老保险制度，去谈城乡统一的基本养老保险制度为时过早，况且我国城市职工和农民收入水平存在很大差距，而农民和有劳动能力的农民占总人口以及总劳动力人数的70%，当前不具备建立统一的城乡基本养老保险制度的客观条件。在我国基本实现农村城镇化，基本消除城乡差别，至少还要50—100年。当务之急就是尽快推动行政事业单位建立基本养老保险制度和职业年金制度，为建立统一的城镇基本养老保险制度奠定基础。（2006年）