改革开放以来，我国社会保障制度改革经历了社会统筹和社会统筹与个人帐户相结合两个阶段，各级财政部门对社会保障制度改革过程的参与和对社会保障基金的管理还刚刚起步，尽管已经制定和出台了一些管理办法，但仍不完善。健全和强化财政部门在社会保障改革和管理中的地位，研究和探讨财政部门加强社会保障基金管理的方法和途径，解决当前社会保障管理中存在的问题，支持和促进社会保障事业健康发展已迫在眉睫。
一、加强社会保障财政管理，既是财政分配的重要内容，也是财政工作的重要组成部分
社会保障既是一项社会福利事业，也是以政府为主体参与社会总产品分配的分配行为，在社会再生产分配环节中具有重要的地位，是财政分配的重要内容。因此，无论从国家财政在社会再生产分配环节中所起的主导作用看，还是从财政分配本身的构成看，都有必要加强对社会保障分配过程的财政管理。
（一）社会保障分配和财政分配都是以政府为主体的分配范畴，而且社会保障分配也是财政分配的重要组成部分。马克思在《哥达纲领批判》一文中曾阐述的社会总产品分配的“六项扣除”理论，实际上是社会总产品在进入劳动者现期消费之前对补偿基金、积累基金和社会消费基金和个人远期消费基金的扣除顺序的理论，包括了国家财政分配和企业财务分配的几乎全部内容。具体来说，“第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分；第二，用来扩大生产的追加部分：第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”〔1〕这三项扣除属于社会再生产补偿基金和积累基金的扣除：其中第一项补偿基金的扣除，纯粹是企业财务分配的基本内容；第二项扣除大部分职能已由企业财务分配承担，也有相当一部分仍由国家财政分配承担；第三项扣除属于国家财政承担的社会救灾、救济的社会保障分配范畴，也有一部分是由企业性质的商业保险公司承担的。后三项扣除“剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，和生产没有关系的一般管理费用。第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”〔2〕此三项扣除属于社会消费基金和个人远期消费基金的扣除，而且都属于国家财政分配的内容。其中第二项扣除和第三项扣除又是社会保障分配的基本内容。所不同的是第二项扣除和第三项扣除不是国家财政无偿提供的，是在劳动者及所在单位履行社会保障缴费（税）义务基础上的有偿分配。由此可见，“六项扣除”中至少有五项扣除属于财政分配的内容，其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容。社会保障分配与财政分配的这种内在联系，决定了国家财政不能对社会保障分配过程坐视不管，而应提高认识，积极主动参与社会保障分配过程的管理。
（二）国家财政参与社会保障分配管理，既是社会化大生产发展的必然结果，也是国家行使社会职能的要求。随着生产力水平和生产社会化程度的提高，使劳动力再生产的条件不断发生变化，劳动者将产生更多更高的消费需求，导致劳动力再生产费用的普遍增长。但许多消费需求的满足不是劳动者个人及其工资所能解决的，也不是个别单位所能完全解决的，必须在社会范围内分担一部分。这就要求政府把一部分劳动力再生产费用以保险费、捐税的形式扣留下来，集中起来建立社会保障基金，在社会范围内统一用于劳动力再生产。因此，日益广泛的社会保障是由社会化大生产决定的分配社会化的一种表现形式。作为社会化分配形式的社会保障要求实行集中统一的社会化管理。这种社会化管理就是由国家财政部门和社会保障职能部门共同完成的。其依据是：第一，现代社会保障是面向全体社会成员的，涉及社会各部门、各单位、各阶层的经济利益，只有国家直接出面组织管理，通过政府的收入分配政策，调节各方面的利益关系，才能实现社会公平的目标。第二，国家社会保障政策、方针的制订，受到诸如国民经济与社会发展计划目标、财政经济状况、经济管理体制以及劳动、工资制度等诸多因素的制约，必须全面规划、统筹考虑，才能保证社会保障政策、方针综合体现各制约因素的要求。第三，现代社会保障的核心是社会保险，所遵循的“大数法则”要求在尽可能大的社会范围内统一筹集和调剂保险基金，统筹调剂的范围越大，越能分散风险损失。第四，生产专业化程度的提高、市场竞争的加剧，使企业经济活动趋向单位，要求社会保障工作从企业管理中分离出来由社会承担，使企业集中精力于生产经营，提高市场竞争力。
（三）国家财政承担着社会保障支付的最后风险，要求国家财政加强对社会保障基金的管理。社会保障制度作为市场经济运行的“安全阀”、社会发展的“稳定器”，能否充分发挥作用，取决于社会保障收支的制衡关系和最终保证是否稳定、可靠。事实上，市场经济社会中的失业、养老、疾病等社会风险无处不在，诸如企业停产、破产带来的失业增加和人口增长带来的就业压力增大以及人口老龄化日益严重带来的退休金和医疗费支付的负担加重等，这些因素给社会保障收支的平衡或保持适当的结余带来极大的不稳定性，客观上要求国家财政给社会保障提供最后担保。目前世界上不少国家在举办社会保障事业时，由于种种原因社会保障收支出现赤字时，都是由国家财政补贴的。社会保障如果缺乏国家财政的担保，社会保障的功能和作用的发挥就会大大削弱。
（四）随着我国社会保障改革的深化和社会保障资金规模的日益增长，要求政府财政部门加强对社会保障基金的管理和监督，确保其安全和保值、增值。１９84年各地劳动部门开始城镇职工养老退休费用社会统筹改革试点；１９86年开始了职工待业保险社会统筹改革；１９92年劳动部推出了大病医疗费用社会统筹的改革试点；１９９５年国务院下发６号文件正式推出城镇职工养老保险“社会统筹与个人帐户相结合”的改革办法，改变了社会统筹做法；同时还在镇江、九江两市推出了“社会统筹与个人帐户相结合”的医疗保险改革试点。这一系列的改革，标志着我国社会保障改革的不断深化，社会保障基金规模日益增大。据统计，全国保险福利费用总额１９８６年为４２０．１亿元，１９９４年增加到１９５８．１亿元，增长３．６６倍，同期国民生产总值仅增长３．４倍。其中国有单位离退休和退职人员保险福利费１９９０年仅３７５．２亿元，１９９４年达到１０２２亿元，四年时间增长１７２．３９％。特别是城镇职工养老保险实行社会统筹以来，其收支和结余规模出现了较大幅度的增长。据财政部统计，１９９１年全国劳动部门征收的养老保险金２５２亿元，支出２０９亿元，当年结余４２亿元，滚存结余１４８亿元；１９９４年全国企业职工养老保险基金收入６７８．５亿元，支出６２４．２亿元，当年结余５４．２７亿元，年终滚存结余３２３．３亿元。１９９４年与１９９１年相比，养老保险收、支、滚存结余分别增长１６９．２５％、１９８．６６％和１１８．４％。在社会保障资金出现这样快速增长势头的情况下，由于社会保障政企不分的管理格局没有改变，政府财政、审计部门缺乏相应的管理、监督手段，出现了社会保障资金挪用、浪费和投资不能及时收回的现象，存在全国几千万职工“养命钱”未来支付缺乏保证的潜在危险。这种严峻的形势也要求财政部门从对人民负责的高度出发，加强社会保障资金的管理显得越来越迫切。
二、国外政府加强社会保障财政管理的经验借鉴
从世界各国建立社会保障制度的发展过程看，无论是采取缴税制筹资模式的国家和缴费制筹资模式的国家，还是采取储蓄制筹资模式的国家，政府财政始终是参与社会保障基金管理的，只是因筹资模式的不同，参与管理的方式有所不同而已。
（一）税收优惠。各国政府一般都对履行社会保障缴费（税）义务的单位和个人给予税收优惠照顾，即从个人所得税基和公司所得税基中加以扣除，一方面是为了避免重复课税，另一方面是为了鼓励更多的人参加社会保险，并如实申报个人的工薪收入。而且对工薪收入计费基础作了一系列的扣除，即只对来自主业的正常工薪收入作为计费基础，而不包括利息、稿酬、服务性收入等非正常收入。但是，在发放养老、伤残保险金时，保险金必须计入个人所得税的税基，缴纳个人所得税。如英国、瑞典、丹麦等大多数国家都是这样。也有的国家如美国在缴纳个人所得税时不对个人缴纳的社会保障税扣除，但是在发放养老、失业等社会保险金时则免交个人所得税：而公司缴纳所得税时要对所缴纳的社会保障税给予扣除。同时，美国对计算社会保障税的税基作了一系列扣除，其中主要将资本所得从个人收入中扣除，还对工薪收入不应计入税基的部分加以扣除。比如１９８５年度美国计算社会保障税的个人所得额约为２５６９７亿美元，经过各种扣除实际应申报纳税的工薪额仅为１１５０１亿美元，仅占个人所得额的４４．７６％。可见，适当的税收优惠是推动社会保障事业、提高企业和个人参保积极性所不可缺少的，但过多过滥的优惠又会影响社会保险基金的收入，造成应征收入的大量流失。因此，在确定税收优惠项目时一定要科学、合理和适度。
（二）收支管理。各国政府财政直接或间接地参与社会保障收支管理。政府财政参与社会保障收支管理的方式，一般取决于社会保障筹资模式。凡实行社会保障税筹资模式的国家，都是直接参与社会保障收支管理的，组织和管理社会保障收支成为财政部门的一项经常性工作。如美国将老残保险、医疗保险和失业保险综合开征社会保障税，由国内收入署负责征收，将收入纳入政府预算管理，财政部根据社会保障署提供的社会保障号码、雇主和雇员应缴保险税的报表、领取退休金的额度等资料，组织保险金的发放；失业保险金尽管由国内收入署统一征收，但联邦政府将失业保险税金的９０％返还给各州，由各州根据联邦社会保险委员会确定的标准具体实施失业保险计划。凡是实行社会保障缴费的国家，政府财政虽不直接参与社会保障的收支管理，但参与有关社会保障制度的制订，并提供财政补助。如德国法定养老保险机构按地区设立，法定医疗保险机构既有地区性的，又有行业性的，事故保险机构是按行业组建的，失业保险由联邦、州、地方劳动局负责，相应的保险基金的收支由上述机构按联邦政府的有关法律和条例进行自主管理，财政部负责财务制度的制订和在各种保险金收不抵支时给予专项补助。日本的社会保障基金也是分散管理的，大藏省负责管理互助年金中的国家公务员、地方公务员互助年金和公共企业职员互助年金，负责对养老金、健康保险金进行监督，负责管理年金保险费的会计监督和养老保险结余资金的综合运用。同时各种年金保险和互助会保险金计划和预算要报大藏省大臣审批。凡是实行强制储蓄制的国家，政府财政虽不直接参与社会保障基金管理，但基金的结余规定绝大部分要购买国债，而且一旦发生赤字政府财政要提供最终经济担保，即拨款补助，如新加坡、智利等实行强制储蓄制的国家就是这样。
（三）预算管理。从各国社会保障实践看，与政府预算的关系一般分为三种类型：一是将社会保险收支纳入政府经常性预算。这种做法适用于现收现付制的短期社会保险计划。加拿大仅将失业保险计划纳入联邦政府的预算。１９９０年前，中央保险帐户出现赤字时，由联邦政府用一般税收弥补，目前政府已取消了这类补贴，完全由失业保险缴款筹资，缴款率一年一定。再如美国，社会保障收支纳入政府预算，但社会保障收支在预算中保持相对独立性，反映在“社会保障税”和“社会福利支出”等对应的预算科目中。美国政府将社会保险盈余组成社会保险信托基金，交由财政部直接管理，社会保障署署长、劳动部长、两位非政府人士在财政部长主管下组成五人信托基金委员会。政府通过征收社会保障税，增加政府预算，同时支付当期保障费用，收支盈余并不滞留在帐上，而是采取政府一般预算向社会保险基金发行特别债券的方式进行借款，保险信托基金可获得稳定的利息收入，投资风险完全由财政部负担。二是社会保障收支纳入政府的专项预算。日本的社会保障计划作为独立帐户纳入政府预算。日本政府的预算包括一般帐户预算和３８个特别帐户预算。这些预算都要经国会通过。在３８个特别帐户预算中，有７个属于社会保障预算，即健康保险、雇员年金保险、海员保险、国民年金、儿单津贴、就业保险和工伤补偿保险。这些特别预算均有独立的资金来源（雇主和雇员的缴款）。另外，政府的一般帐户预算要对各保险计划给予一定的补贴。德国政府在一般预算之外，单独编制社会福利预算，专门反映社会保障和福利收支，项目包括社会保险、社会救济、社会补助、社会服务、免费教育等。除社会保险大部分来自雇主和雇员的缴费外，其它均由政府财政专项补助。三是社会保险收入不纳入政府预算，而是作为政府的预算外项目。如法国、意大利、荷兰和加拿大均把老年社会保险收支放在政府预算外管理。
（四）财政补助。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的亏损补助，以弥补社会保障收入的不足。即使在常有盈余的国家，也有一部分不能依靠收费维持而只能由政府财政拨款的社会保障项目，如社会救济、社会福利等。但是财政补助的形式在各国之间也不一样。有的国家是在某一年度社会保障收支出现赤字时给予财政补助；有的国家是就社会保障某一项目按规定比例定期给予财政补助。如英国、退休养老缴款由政府负担社会保险费用的１８％，并承担全部经济调查津贴所需费用；１９８５年英国医疗保险费用收入为１８．６％万英镑，实际开支１８０亿英镑，不足部分由国家财政弥补。再如瑞典的基本养老金所需费用约３０％来源于政府拨款，失业救济金９０％来自于政府津贴。德国的养老保险由政府补贴的数额一般为总开支的１／３，不同年份补贴数额略有不同：失业保险金分为失业金和失业救济金两部分，失业救济金由联邦政府预算提供。实际上目前世界上建立社会保障制度的国家除少数不需政府财政补助外（仅指社会保险），大多数国家都要由政府补助。而有一些国家由于缴费率低、支出失去控制，进入８０年代政府负担的社会保障补助成为政府财政的沉重包袱，成为掣肘经济发展的障碍。如英国在１９８３—１９８４年度公共开支中，社会保险和保健医疗占政府公共支出的４４．６％，加上科技教育共占５７．８％，这些开支在１９８３年国民生产总值中比重达２１．９３％，１９８３年英国政府财政出现１１５亿英镑的财政赤字。瑞典１９８２年社会福利支出占当年国民生产总值的３２％，与此同时为筹集福利费用而成为世界上税负最重的国家，１９８３年产业工人平均所得税率为３５％，职员所得税率为４０％，高税负带来产品国际竞争力下降和经济的停滞。而德国１９９０年社会福利预算总额已达７０３１亿马克，占当年ＧＮＰ的２９．４％。８０年代以来，一些国家为减轻社会保障和福利的负担，开始缩减社会保障和福利支出，向过去的社会保障和福利制度开刀。我国目前还处于社会保障制度的形成时期，要吸取一些福利国家的教训，注意从长远考虑社会保障缴费率、支出标准和范围，要从解决基本保障角度考虑社会保障规模，防止滋生社会保障惰性机制和陷入“保障陷井”。
（五）财务会计制度。国际会计准则委员会制定发布的国际会计准则中专门制定会计准则１９“雇主财务报表中退休金会计”和会计准则２６“退休金计划的会计和报告”。对社会保障财务会计核算和分析作了专门规定。现在许多国家都已根据这两个准则建立或调整了社会保障财务会计制度。其中“雇主财务报表中退休金会计”是对企业退休金的会计处理作出规定。“退休金计划的会计与报告”对退休金的核算与报告的处理作出了规定。
（六）结余资金的管理。多数国家规定，社会保障结余资金一般只能购买政府公债或到银行存款，而且都规定优惠利率，以保证结余资金的保值增值。但是，也有一部分国家规定可以购买经政府权威部门认可的基金或股票，但在购买额度等诸多方面都有限制，以保证在低风险的情况下获得较高收益。如美国将社会保障结余资金转入财政信托基金帐户，９０％以上购买国债由政府用于公共投资；日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用部作为政府投融资的重要来源。新加坡１９９０年公积金余额达３９０亿新元，其中３２０亿新元购买了政府公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。
三、现状分析：财政部门参与社会保障管理的滞后、新旧改革方案的惯性与磨合，加大了财政部门参与社会保障基金管理的难度
１９８４年开始的企业职工养老保险社会统筹办法至１９９５年国务院批准实行“社会统筹与个人帐户相结合”的企业养老保险制度前，其间的十余年财政部门较少介入社会保障基金管理。１９９４年经国务院批准的财政部“三定”方案成立社会保障司以来，各级财政部门相继建立社会保障财务管理机构，主动参与社会保障制度改革和管理，做了大量工作，如参与社会保障专题调研和改革方案的设计与测算，初步制订了财务会计制度和基金投资管理规定，有的地方较早地推行了社会保障结余资金财政专户储存办法。但这些工作受到旧改革方案惯性作用制约、中央与地方及部门之间在社会保障管理上的矛盾制约，收效并不明显，大大增加了财政部门参与社会保障基金管理的难度。
（一）在社会保障筹资模式上虽然由过去的“社会统筹”模式转变为“社会统筹与个人帐户相结合”的模式，但过去的“县级统筹”、“市级统筹”、“省级统筹”和１１个行业部门自成体系的分散格局仍被沿袭下来，这种分散的管理体制固化了业已形成的利益分配格局，各级政府与财政部门力图加强社会保障基金的管理，也只能是纸上谈兵，也是新的改革方案亟待完善之处。这种“五龙治水”、高度分散的管理体制以及基金“收、支、管、用”与政策制定融于一体的基金营运机制，在世界已建立社会保障制度的国家没有先例。在实践中也带来一系列问题：（１）“县级统筹”、“市级统筹”、“省级统筹”与“行业统筹”都是局部统筹，并没有形成真正意义上的“社会统筹”，出现了地区之间、行业之间社会保障结余资金和支付水平的悬殊差别，使社会保障制度并未起到调节收入分配的作用。（２）结余资金不同程度地存在挪用和浪费现象。“收、支、管、用”与政策制定融于一体的基金营运机制，使各地区、各部门在社会保障基金的“收、支、管、用”等环节上缺乏相应的监督和制度、法律约束，出现了用全体公民的“养命钱”谋求部门利益和某些管理者个人利益的违纪违法行为，一些地方擅自动用社会保障基金用于基本建设和公用事业建设的投资，甚至盖办公楼、宿舍和搞房地产和证券投资，而置国家颁布的社会保障基金投资管理规定于不顾，造成有的资金因投资失败而无法收回，更谈不上结余资金保值增值。（３）管理费超支严重。由于自定政策和自定管理费的提取比例，一些社会保险管理机构借管理“两金”之便，擅自提高管理费提取率，购买小汽车、豪华装饰办公用房、滥发奖金实物等现象日益严重，使管理费超支现象严重。据统计，１９９４年地方养老保险机构从养老保险基金中提取管理费１２．５２亿元，比上年增长２５．８３％，人均支出管理费３．３８万元，比上年增长１２．６７％；１９９４年待业保险机构管理费支出２．２５亿元，比上年增长３８．８９％。因此，理论界和实际工作部门众多权威人士都认为，在目前多部门管理、自定政策、各谋利益的条件下，不可能真正形成良性循环的社会保障基金筹集和管理的好体制。
（二）从目前养老保险和失业保险“两金”的收支结构看，“两金”收支和结余的大头在地方，利益驱使地方政府在社会保障基金管理上自成体系，中央政府和中央财政提出的社会保障基金管理措施难以付诸实施，“有令不行”和“政策走样”现象异常严重。从１９９４年全国养老保险的收支情况看，全国企业职工养老保险基金收入６７８．５亿元，其中地方掌握８０．５７％，中央仅掌握１９．４３％（主要是行业统筹）；养老保险支出６２４．２亿元，地方支出占８０．２３％，中央支出仅占１９．７７％；年终滚存结余３２３．３亿元，地方掌握的占９２．７％，中央掌握的仅占７．３％。列表如下：
１９９４年全国养老保险基金收支与结余在中央与地方的分布情况 单位：
亿元
项目 总额 中央 地方
养老保险收入 678.5 19.43% 80.57%
养老保险支出 624.2 19.77% 80.23%
滚存结余 323.3 7.3% 92.7%
从上表看出，地方掌握的养老保险收支和结余的比重都占绝对优势，为地方的经济建设提供了一笔量大而稳定的资金来源，强化了地方政府在社会保障基金管理上的利益动机，助长了地方政府在社会保障基金管理上的短期行为：一是各种社会保障项目的缴费比率大大超过中央的规定，有的地方养老保险、失业保险和医疗保险缴费率之和已超过目前世界上一些发达国家的综合缴费率。据我们对上海、湖北襄樊、浙江宁波等市的调查，上海市养老保险金缴费率（包拓企业和个人）为２８．５％，湖北襄樊市养老保险缴费率起点为２１％，目标为２６％，都大大超过国务院１９９５年６号文件规定的２０％的养老保险缴费率。浙江省宁波市养老保险基金缴费率企业和职工起点为２３％，目标为２８％；行政事业单位起点为２５％，目标为２９％；全市职工失业保险费率为１％；医疗保险缴费率为２０％，三项缴费率之和高达４９—５０％，而目前世界上社会保障综合缴费率最高的德国为３６．８％，新加坡为４０％，瑞典为４２．５％。尽管这些费率的确定有地方本身的实际情况，如上海市提前进入老龄化社会、宁波医疗费用负担处在全国前列，但最根本的原因还在于地方政府借社会保障改革多筹集一些地方建设资金，殊不知作为刚性的社会保障消费将给地方经济长远发展留下严重后患，地方财政、企业和个人都无法承受。这种短期行为后患无穷。二是地方擅自提高养老保险基金统筹比率，损伤企业和职工参与社会保障的积极性。１９９５年国务院６号文件规定养老保险总缴费率为２０％，其中１６％进入个人帐户，４％进入社会统筹基金，个人缴费率每二年提高一个百分点，企业缴费率相应调低一个百分点。但在各地实行执行中，不仅总缴费率超过２０％，而且进入社会统筹部分的比率大大提高，企业多交也进不了个人帐户，因此有的地方出现企业和职工拖交、拒交养老金的现象。如上海市养老保险总缴费率２８．５％，虽然进入了个人帐户比率也是１６％，但社会统筹比率高达１２．５％，比国务院规定统筹比率高出８．５个百分点；宁波市养老保险虽然起步阶段总缴费率为２３％，个人缴３％，企业缴２０％，但每过二年个人缴费率提高一个百分点，而企业缴费率仍然不变，最终总缴费率达到２８％，虽然进入个人帐户比率也是１６％，但社会统筹比率也达１２％，超过规定比率８个百分点。湖北省襄樊市养老保险起点阶段缴费率２３％，最终达到２６％，其中进入个人帐户比率为１２％，以后也不调整，社会统筹比率从目前的１１％上升到以后的１４％，超过国务院规定１０个百分点。由于竞相提高地方统筹比率，一些地方出现企业拖交、拒交现象。湖北省襄樊市１９９４年养老保险金人缴率达３０％，１９９５年仍为２０％。产生这一问题的根本原因是，地方政府过多考虑地方利益而不惜牺牲企业和职工利益的短期行为，使企业和职工产生抵触情绪所致。
（三）由于各级财政部门参与社会保障基金管理的时间较短，财政管理手段非常薄弱，使社会保障收支运营缺乏财政规章约束和监督机制，是造成当前社会保障基金管理混乱和挪用浪费严重的重要原因。一是成立时间不长的财政部门社会保障管理机构，由于管理体制分散而使其职能不能完全到位，已颁布的一些管理办法得不到有效执行。如财政部与劳动部早在１９９４年11月颁布了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，要求“职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用外，８０％左右应用于购买特种定向债券”，但执行效果很不理想。１９９４年“两金”年终滚存结余３７６．９９亿元，其中购买国家债券部分仅８１．９８亿元，占整个滚存结余的２１．７４％，１９９５年这一状况仍未发生大的改变，大量的结余资金被挪用于基本建设投资和证券投资，其中相当一部分难以收回。二是由于种种原因财政部门正在加紧制定的社会保障财务会计制度迟迟不能出台，一些地方仍在执行由社会保险主管部门自己制订的社会保障财务会计制度，没有财政部门的参与，使这些制度带有维护本部门利益的倾向，造成社会保障财务会计信息失真，不能给上级社会保障管理机构提供准确的决策依据，也不利于监督社会保险基金管理机构的经济活动。还有一些地方财政部门虽然参与了社会保障财务会计制度的制订，但这些制度已明显过时，制度局限于社会统筹模式下的企业职工养老保险，而且是按现收现付制建立的。也就是说，“社会统筹与个人帐户相结合”筹资模式下的企业职工养老保险、行政事业单位职工养老保险以及失业保险、医疗保险、工伤保险等保险项目以及这些保险项目的结余资金得不到正确的会计反映，导致全社会的社会保障基金基础管理处于失真、失控状态，如不抓紧出台适应新情况的社会保障财务会计制度，各种社会保险基金的挪用、浪费、流失将日趋严重。三是是否将社会保障收支纳入预算管理以及把社会保险结余资金纳入财政专户存储，各地和各主管部门意见分歧较大。有人认为，在“社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式下，将社会保险收支纳人预算管理难度较大，在管理体制没有理顺之前，将社会保险收支纳入预算管理，有越权之嫌，会激化财政部门与社会保障管理部门的工作矛盾；个人帐户资金虽由社会保障部门代管，一旦纳入预算管理，意味着所有权的改变，在理论上说不清；甚至还有人提出财政部门将社会保险收支纳入预算管理是为了平衡预算；把结余资金纳入财政专户存储，无论资金使用大小，都要经财政部门审批，不能灵活安排社会保障管理部门的收支活动等等说法，对财政部门开展社保基金的预算管理工作和“专户存储”工作无疑带来不少阻力。
（四）由于各地竞相提高社会保险项目的缴费比例，使企业负担不断加重，应引起各级政府和财政部门的高度重视。社会保障改革的一个重要目的，就是解决市场竞争淘汰下来的企业及其职工的基本生活保障问题，促进企业改革和产业结构的调整。但是，在当前社会保障改革的实践中并不完全是这样。据宁波市提供的一份材料，当前经济改革中按企业职工工资计提的各种基金有１５种：职工福利基金、职工教育基金、工会经费、职工养老保险统筹基金、个人养老金、待业保险金、女工生育基金、职工公积金、人防费、经济民警管训费、义务兵优待金、粮食补偿金、产业结构调整基金、水利建设专项基金、医疗保险金等。其中１１种基金按工资总额或职工月均工资提取的比率高达７５—８１％，还有４种基金按职工人数年均提取１６２元，其中与社会保障有关的基金提取比率达４９％，占总提取比率６０％以上。这里不包括按销售收人和利润提取的各种收费和基金。难怪近几年国有企业效益上不去，亏损面越来越大，如此之多的收费、基金，如此高的缴费比率，即使效益最好的企业，长此以往也会被拖垮的。因此，各级政府及财政部门在设计社会保障方案和完善改革办法上，必须把合理确定社会保险的缴费比率与清理、整顿各种收费基金项目和控制收费比率综合起来考虑，才能从根本上解决企业负担过重的问题。
四、加强社会保障财政管理的近期对策与长期对策
建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，如同建立市场经济体制本身一样，是一个漫长的过程，加强对社会保障的财政管理也没有现成的答案，需要在社会保障制度的改革过程中不断完善。从近期看，主要是围绕党的十四届三中、五中全会的要求，健全财政职能、充分发挥财政的管理和监督作用，积极参与社会保障制度改革，做好社会保障财政管理工作；从长远看．理顺管理体制。规范社会保障财政管理行为，使各级财政参与社会保障管理有序化、法制化。
（一）加强社会保障财政管理的近期对策
从政府工作角度，近期有必要成立社会保障管理协调委员会，解决当前分散管理体制下各地和各部门在社会保障政策制定和基金管理方面存在的矛盾；从长期看，要在社会保障管理体系的构建上动大手术，打破目前“五马分肥、五龙治水”的管理体系，按照“行政管理、基金运营、基金监督三分离”原则，重新构建社会保障管理体系。在目前五龙治水、各谋利益、政事合一、权钱结合的管理体制下，社会保障改革仅为这些部门提供了追求短期利益的机会，而不能达到社会保障改革的初衷，财政部门设立的社会保障管理机构既管不了基金，也管不了监督，制订的政策也难以贯彻执行。从提高社会保障基金管理效率、维护全体公民社会保障利益出发，社会保障管理体系构建可作如下选择：
一种设想：交现在社会保障基金管理机构合并建立社会保障部，作为社会保障行政管理的最高权力机构，负责社会保障政策、条例的制订和有关法规、法律的起草；财政部成立社会保障基金管理局，负责社会保障收支管理和结余资金运营；成立社会保障行政监督委员会和社会监督委员会，行政监督委员会由政府审计、监察部门牵头，有财政、银行等机构的人员参加，挂靠于审计部门；成立社会保障社会监督委员会，由人大、工会牵头，吸收企业代表、职工代表、民主人士和专家参加，挂靠各级人大常委会。两大监督机构的职责都是负责监督政策制订、执行和基金收支运营，维护广大公民的社会保障利益。这一设想的难点：打破现有利益格局存在较大阻力。优点：管理职能分工明确，基金安全性强。缺点：容易掩盖经常预算赤字。
另一种设想：行政管理由现行的社会保障职能机构代行，劳动部负责养老、失业、工伤保险的有关政策制订，卫生部负责医疗保险政策的制订，民政部门负责社会优抚、救济、社区服务有关政策的制订，财政部负责社会保障财务会计制度的制订和编制社会保障预算、结余资金的投资管理。成立直接隶属于国务院但挂靠财政部的社会保障基金运营职能部门，负责社会保障收支和社会保障预算的执行。成立社会保障行政监督和社会监督委员会，组建和职能与前面一样。这一设想承认现行各管理部门的行政管理职能，仅将基金管理职能集中统一，比较可行。
我们比较倾向于后一种设想。虽然有一定难度，只要政府下决心，做到这一点并不难。
近期财政部门加强社会保障基金管理可以从以下几方面入手：
１．尽快按“社会统筹与个人帐户相结合”的原则出台社会保障财务会计制度。这是整个社会保障管理工作的基础。没有它，各种社会保险基金的收支就难以规范，收支活动得不到真实反映和统一管理。财政部最近已会同有关部门研究起草了养老保险基金、失业保险基金和社会保险经办机构的财务管理规定，尽管还有一些不完善的地方，应尽快补充、修改后出台。同时，要尽快制订养老、失业、医疗、工伤等保险基金的会计制度，使全国社会保障财务会计管理有章可循，结束目前社会保障财务会计制度混乱和不统一的局面。
２．在社会保障预算不能出台之前，将各项社会保险基金收支和结余资金纳入财政专户存储管理，是加强财政部门对社会保障基金管理和监督，防止基金挪用、浪费的有效措施。由劳动部门的养老保险和失业保险管理机构、卫生部门的医疗保险机构和人事部门的行政事业单位保险管理机构按年编制收支预算和决算，经主管部门审核后，报财政部门审核。同时，由各级财政部门在同级专业银行设立“社会保障基金财政专用帐户”，各社会保险机构要将基金存入该专户，按同级财政部门审核的预算分月领取，计发职工的各种保险金。湖北省襄樊市早在１９８７年实行养老保险社会统筹初期就开始这样做了，取得了良好的效果。
３．积极参加目前尚未出台和将要出台的各种社会保险改革方案的测算，从财政管理角度提出建议。尤其要重视对各项社会保险基金缴费率的测算，按照“收支平衡、略有结余”的部分积累原则确定养老保险缴费率，按收支基本平衡的现收现付原则确定失业保险和医疗保险缴费率，防止缴费率过高加重企业和职工的负担；还要注意各社会保险项目缴费率的横向权衡，使社会保险的总体负担与地方经济发展水平和企业承受能力相适应。中央在制订各种社会保险改革方案时，可对不同地区的缴费率区间作出规定，防止全国不同地区之间同一保险项目的缴费率出现过大的悬殊，保证社会保障改革的相对统一性。
４．加紧试编社会保障预算，为全国推行社会保障预算摸索经验。在目前社会保障改革起步阶段，各地社会保障改革进展不一，全面推行社会保障预算的条件还不成熟。可在全国选择先行进行社会保障改革并取得成功经验的城市，按照财政部社会保障预算编制要求，试行编制地方社会保障预算，并尽快执行，从中发现问题，进行补充完善。待条件成熟后在全国推行。
５．结余资金主要购买国债。为了解决当前社会保障结余资金管理混乱问题，要求管理社会保障基金的地方和部门，严格执行国务院１９９５年６号文件和财政部、劳动部１９９４年第５９号文件精神，社会保障结余资金除留足两个月支付费用外，绝大部分应用于购买国债。对结余资金投资不能保值或不能回收的，要追究当事人的经济、法律责任。
（二）加强社会保障财政管理的长期对策
１．按目前“社会统筹与个人帐户相结合”筹资模式开征社会保障税。目前世界上将近１６０个国家建立了社会保障制度，其中９０多个国家开征了社会保障税。开征社会保障税，有利于社会保障收入的稳定、可靠；有利于将社会保障收支过程纳入法制化管理轨道，克服其它筹资模式存在的收支随意性和不规范性的缺陷；有利于将社会保障收支纳入预算管理。但要充分注意税率的设计，要保证社会保障的正常支付需要并略有结余，要防止因税率过高加重企业和个人负担，过低加重国家财政负担、增加财政赤字的现象发生。
２．编制和执行全国统一的社会保障预算。社会保障预算的试编为全国统一编制和执行社会保障预算提供了经验；社会保障税的开征为社会保障基金直接纳入预算管理奠定了良好的基础。可考虑按“一揽子”社会保障预算方案编制社会保障预算，即各项社会保险基金和一般性税收安排的社会保障经费支出共同编列在一个预算中，以全面反映社会保险规模和水平。
３．建立社会保障转移支付制度。在目前社会保障基金分散管理，也没有开征社会保障税的条件下，只能就社会优抚、救济、社会福利及社会保险补助部分建立社会保障转移制度，对社会保险经常收支由于分散管理而无法建立相应的转移支付制度。一旦开征社会保障税，将社会保障收支纳入预算管理，可以建立既有地方政府对中央政府的社会保障资金上解，又有中央政府对地方政府的社会保障资金补助的完整的社会保障转移支付制度。社会保障转移支付制度的建立除考虑地区社会经济发展、人口、地理等一般因素外，还必须考虑各地离退休人数占全体职工人数的比重、失业率、医疗支出水平等特殊因素，按“因素法”确定社会保障转移支付水平。
４．各级财政部门要积极探索社会保障结余资金的投资运营机制，确保基金的保值、增值。随着社会保障范围的扩大，其结余资金的规律也将扩大，结余资金的保值、增值成为广大参保者日益关注的问题。地方政府的社会保障结余资金除按规定购买国债外，可以按国家有关政策选择投资风险小、收益稳定的投资项目，但不能影响社会保障的正常支付；中央政府通过国债集中的社会保障结余资金，要区别于一般的财政基本建设拨款，尽可能用于有投资效益、收益稳定的公共工程和公益设施的建设，一旦收益不能达到保值、增值目标，应通过一般税收给予弥补；也可以适当投资于经政府权威机构认可的信托基金和政府担保的其他投资项目。
５．逐步建立完整、科学的社会保障统计指标体系。社会保障统计指标的设计，要准确反映社会保障静态和动态情况，有利于管理决策者正确把握社会保障收支与管理情况，以便发现问题，及时解决问题。整个指标体系大致可分为社会保障基础数据指标、社会保障财务管理指标；静态指标、动态指标等几类。诸如离退休率、失业率、社会保障负担率（占ＧＮＰ的比率）、管理费占社会保障收支的比率等。（1995年）
注释：
〔1〕见马克思《哥达纲领批判》第１１页、人民出版社１９６５年版。
〔2〕见马克思《哥达纲领批判》第１１—１２页，人民出版社１９６５年版。
