◆财政预算管理多年来一直处于一种“软预算约束”状态中,面对公共资源的有限性和公共需求的无限性这一矛盾,不断增强预算的严肃性和约束力显得尤为迫切,而且意义重大。

财政预算作为保障政府发挥职能的一种制度安排,随着我国公共财政体系的日趋完善,逐渐由重“分配”向重“管理”转变,在资源配置、收入分配、经济发展、社会进步、区域协调等方面发挥的作用不断增强。面对公共资源的有限性和公共需求的无限性这一矛盾,不断增强预算的严肃性和约束力显得尤为迫切,而且意义重大。

纵观我国财政预算管理的发展历程,虽然法律规定,每年的预算和预算执行情况需得到同级人民代表大会的审查和批准,但多年来一直处于一种“软预算约束”状态中。预算机制在运行过程中常常会偏离“轨道”,“长官”意志明显,“三公经费”比重过大,违规转移、挪用和挤占财政资金等问题层出不穷。而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共方面的预算和后期支出相对较少,使公共服务的效率发挥受到了很大的影响。另外,由于预算不完整、不科学,地方政府有大量包括卖地收入在内的非税收入,年底相比年初悬殊的增幅带来的超收收入,还有每年发行的地方债和地方政府融资平台所筹资金等都未列入财政预算,使得决策者容易产生投资冲动,出现了年底突击花钱以及豪华办公楼等各种形象工程、政绩工程等现象,并滋长了“跑部钱进”、权力寻租的歪风,诱发了各种腐败现象。

财政预算管理,反映了政府“收钱”和“花钱”的状况。成熟的市场经济国家,都特别注重财政预算管理,力求把纳税人的钱花得透明和合理。美国政府的每一笔预算外支出,都要经过国会批准,其中最难过的一关就是国会的拨款委员会。授权是财政监督的第一关,拨款是财政监督的第二关,双重控制是美国财政预算监督的一大特色。澳大利亚1998年颁布实施的《预算诚信章程法》明确规定了“审慎”、“绩效”、“前后一贯”和“完整性”等判断标准,要求政府制定的财政政策最大程度保证税收体系的完整性,不能使税收体系因财政政策的变动而出现严重缺陷和漏洞。新加坡则奉行“高效、规范、透明和可持续”的原则,政府部门提出预算草案,财政部负责汇总完成整体预算方案,然后交由议会辩论,同时也向社会公布,征集公众意见,再交由总统批准签署,每一过程都纳入了法制轨道。加拿大实行的是部门预算管理制度,在预算编制过程中,财政部、枢密院根据总理施政方针,提出新的收支政策和预算建议,与各部委负责人就预算安排进行具体磋商达成预算内阁磋商框架,然后众议院财政委员会举行听证会,财政部长与总理根据内阁讨论结果和众议院财政委员会报告,确定最终预算案。

借鉴国外财政预算管理经验,结合我国实际,应从以下几方面加强和完善财政预算管理,使我国的财政预算不断由“软约束”趋向“硬约束”。

一是加快推进《预算法》修订进程。《预算法》关系国计民生,素有“经济宪法”之称,自1994年颁布实施以后,对于加强我国财政预算管理,约束政府行为,优化公共资源分配,促进经济社会协调发展等方面发挥了巨大的作用。但是随着发展环境的变化,《预算法》需要进一步的完善。如《预算法》规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,可实际上政府利用各种融资平台举债已成了普遍性现象；再如从2010年起中央各部委推进部门预算公开,可实际上政府部门公开什么,怎么公开,公开到什么程度,在现行《预算法》中并没有具体的规定。只有建立公开、透明、规范和完整的预算制度,把政府所有收入和支出都纳入预算,逐步做到所有政府开支都要事先编制预算,筑牢预算硬约束的防线,才能约束行政部门在没有授权的前提下,不能轻易从老百姓手中拿走钱财；也不能实施任何开支,从根本上遏制政府大手大脚花钱的冲动；也才能避免“豆腐预算”、“领导签字”等现象的发生。

二是加强对全口径预决算的审查和监督。目前,我国的预算包括四大类,除公共预算、基金预算和国有资产经营预算外,以社会保障预算为代表的一些其他预算,还没有纳入统一管理。比如,数量较大的土地出让金、政府性基金等,均没有纳入全口径预算决算管理。十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求,其中一个就是加强对政府全口径预算决算的审查和监督。在内容上,要不断提高四大预决算的细化、公开程度,确保具体预决算项目的透明度、能见度,“政府花的每一笔钱”对于人大代表和公众都是充分透明、清晰可见的,纳入监督才可能真正做到有的放矢,具有现实的针对性和可操作性。在程序上,要通过严格细化、健全完善编制、审议、修订、批准、执行等各个环节程序,不断提升政府预决算审批过程的民主法治含量。“政府花的每一笔钱”究竟应花在哪里、花多少、效果如何,全面置于人大代表的监督下,人大代表不仅有建议、批评的权利,而且有修改甚至拒绝批准的权利。做到了这一点,监督才是全面、完整的,也才是真正具有约束力、能产生“制度笼子”效果的监督。

三是全方位推进财政预决算阳光监督。阳光是最好的防腐剂。“公家钱”用于何处、效果如何,纳税人应有知情权、参与权、监督权。因此,预算的编制要按照精细化和科学化管理理念,运用信息化、专业化和系统化管理技术,建立健全工作规范、责任制度和评价机制。加大财政监督和信息公开工作力度,公开的形式要通俗,要让老百姓看得懂。审计要重点关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题,以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题,适时公开财政预决算和审计报告。惟有实施阳光下的监督,才能让人民的钱、纳税人的钱用到真正需要的地方,权力才能够关进“玻璃门”,才能减少“政绩工程”,才能堵住“公款消费”的渠道,也惟有此才能建立起完善的公共财政体系。

(作者系山东省宏观经济研究院研究员)