随着城镇化的进程加快，城市人口不断膨胀，城区空间不断扩张，城乡结合部成为大中城市扩展和蔓延的主要地区，也是变化较快、问题较多的地区。因此，把城乡结合部建设好，改善这一地区的发展条件，发挥这一地区在城镇化中的作用，具有积极意义。

城乡结合部作为城镇化的空间载体，具有重要的地位和作用。首先，为城市运转提供特殊空间。城市赖以运转和发展的一些基础设施和特殊场所必须远离人员密集的城市中心区，如给排水系统中的自来水厂、污水处理厂，废弃物处理场所，传染病院，火葬场，大型转运和仓储设施等。其次，为城市空间扩展提供土地资源。当城市集中建设某个功能区时，城乡结合部由于具有建设用地充足、土地征用费用低、外界联系便捷等区位优势，成为适宜的选址地点。第三，帮助改善城市生态环境。城乡结合部区域内有农田、林地、绿带、湿地和河湖水体等，既能改善城市的生态环境，还能为市民提供休闲娱乐的场所。第四，为实现城乡一体化协调发展提供过渡纽带。城乡结合部既是城市农副产品的生产基地，又为其他产业提供土地和劳动力资源，解决农民就业，增加农民收入，带动周边农村经济社会发展。

现阶段我国大中城市城乡结合部还存在着一些问题。一是整体环境差。城市工业中占地多、污染大的工厂主要集中于城乡结合部，这些工厂以及当地的乡镇企业、家庭小作坊等产生大量的“三废”。二是社会管理难度大。现阶段，城市建设和城市运转需要大量的外来务工人员，城乡结合部低廉的房租和生活成本为流动人口提供了生产、生活空间，聚集了大量流动人口，加大了社会管理的难度。三是基础设施不足。由于城乡结合部区域内各种性质的用地交叉混杂，开发建设的前景不明晰，投资主体不明确，有的地处多个行政辖区的交界处，基础设施和社会公用设施严重滞后。四是土地资源利用效率低。城乡结合部土地利用随意性、盲目性较大，导致利用不合理，造成土地资源浪费。

解决以上问题，必须综合运用法律、行政、市场等手段，处理好经济、社会、文化、生态之间的关系，利用好城乡结合部这一重要资源，发挥其在城镇化进程中的积极作用。一是加强城市总体规划和城乡结合部土地利用规划。根据城市的总体规划和城乡结合部承担的职能、资源条件、区位优势、人口及其他因素，确定近、远期发展规划，编制专门的土地利用详细规划和控制性详细规划，优化土地利用结构，提高综合效益。二是在经济增长方式转变的大局下，调整产业结构，统筹城乡的经济布局。城乡结合部的土地利用类型和布局是经济市场活动在地理空间上的具体表现，所以要优化土地利用、改善区域环境，转变经济增长方式，统筹城乡的经济结构和布局，引导市场主体的经营行为。三是注重生态保护，防止环境污染，建设生态城市。城乡结合部最重要、最基本的一项功能就是为城市提供良好的自然环境和生态保护屏障。应严格控制城市建设规模，避免“摊大饼”式地无限蔓延。在开发城乡结合部土地时，必须考虑生态环境保护，严格生态评价标准，协调好土地开发与环境保护之间的关系。四是统筹城乡社会管理和公共服务，促进城乡结合部经济社会协调发展。改革和完善城乡劳动与社会保障体系、户籍制度等管理制度，解决好土地征用农转居后的养老、就业、医疗等社会保障问题，统筹城乡基础设施建设和公共服务。

（作者单位：中国人民大学区域与城市经济研究所）