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许耀桐:论中国特色社会主义具体政治制度
2013年04月07日08:53   
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党的十八大报告全面阐述了中国特色社会主义制度问题,指出中国特色社会主义制度分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次。在三个层次的制度中,党的十八大报告对第一层次什么是根本政治制度、第二层次什么是基本政治制度和基本经济制度,都作出了明确的表述,使我们对这两个层次的制度有了一个清晰、确切的认识。但对于第三层次的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制四大体制的具体制度来说,报告则只是作了概括性的说明,指出它们之中包含着“各项具体制度”。这样的“各项具体制度”究竟有多少呢?弄清楚这个问题十分重要,这就有必要进一步展开分析。基于此,本文侧重从政治体制这个部分出发,力图描述和回答政治体制中究竟包含了哪些具体政治制度。笔者认为,作为政治体制范围内的具体政治制度主要应有十项。

1.选举制度

选举制度是民主国家必不可少的、位列首要的政治制度。作为和专制国家的根本区别,民主国家通过选举制度保证人民当家作主的政治权利。党的十八大报告确立了“人民主体地位”,要“更好保障人民权益,更好保证人民当家作主”的原则。我国的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(简称《选举法》),已早在1953年制定。1979年重新修订,其后又历经1982年、1986年、1995年和2004年4次修改。2009年制定了《选举法(修正案)》草案,并于2010年3月15日,在十一届全国人大三次会议上表决通过。《选举法》中关于我国选民和候选人的资格,以及对于选区的划分、选民的登记、候选人的提出和产生、选举的基本程序等等规定,都大量参照和吸取了西方国家通行的做法。然而,目前我国选举的民主化程度并不高,需要改进的地方不少。首先,在候选人产生方面,不应拘泥于仅仅由政党、单位、组织方面的提名,公民联署提名也是一个十分重要的渠道。在不同的提名方式之间,应进行公平、平等的竞争;其次,应允许候选人进行竞选,公开向选民发表自己的竞选纲领,提出自己的竞选主张和主要观点。候选人可以公开地要求选民对自己给予支持,这不是什么违法拉票的事情,是候选人自信的表现和需要。但是,花钱买票则是违法的贿选活动,必须坚决制止。第三,实行“直接选举与间接选举相结合的原则”,从我国现阶段的实际情况来看,县(含县、市)以下可以进行直接选举,县、市以上则以实行间接选举为宜。

2.权力分开和制约制度

建立权力的分开和制约制度,是政治管理和活动能够科学、良性运行的关键。党的十八大报告提出,“健全权力运行制约和监督体系。”“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”要“健全权力运行制约和监督体系”,首先,必须将权力分开。如果不将权力分开,使各权力处于均衡状态,就不可能进行有效的权力制约,产生制衡。在权力分开问题上,长期以来中国共产党反对西方国家的立法、司法、行政“三权分立”。但是,这并不等于中国共产党就不主张分权了,没有关于分权的思想和主张。我们党反对的只是西方的“三权分立”,而同时有着自己的分权思想和分权主张,即把权力分为“决策权、执行权、监督权”,三权之间同样要实行互相制约、互相协调。这可以说是中国特色社会主义的“三权分立”或“三权制衡”。其次,必须推进权力运行公开化、规范化。实行“四大公开”,即十八大报告提出的“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”第三,必须全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。要正确处理党和法的关系,按照十八大报告阐述的,“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

3.党政关系制度

党政关系,即政党与国家政权之间的相互关系,是当代国家政治制度的核心。随着近代社会进入政党政治以来,世界各国的党政关系无非表现为两种形态,一为“党政分开”,这是以西方国家为代表的处理党政之间关系的模式;二为“党政合一”,这是以苏联为代表的原社会主义国家处理党政之间关系的模式。西方国家的“党政分开”模式具有三大特征:第一,政党处在国家机关或公共机构之外;第二,政党只能在议会和社会活动;第三,政党的主要作用是通过竞选向国家政权输送政治官员。苏联的“党政合一”模式也具有三大特点:第一,党的权力高于国家权力并使后者服从之;第二,党包揽国家和社会事务从而出现党政不分、以党代政;第三,各级干部由党任命、委派产生。现在看来,无论是“党政分开”还是“党政合一”,都不适合于中国的国情。一方面,中国是社会主义国家,这决定了我们不可能照搬照套西方“党政分开”模式;另一方面,中国社会主义又具有鲜明特色,这决定了我们再也不可能走老路而重蹈苏联“党政合一”模式的覆辙。在党政关系问题上,我们必须采取与“党政分开”和“党政合一”所区别的新的党政关系模式,这就是“党政分合”新的结构的制度。所谓“党政分合”新的结构的制度,就是党政关系既有分、也有合的关系。建立和实行“党政分合”的制度,要对原有的党政关系进行一番梳理和分合重构。首先,进行“党政分合”的“分”,是指党务、政务分开,如邓小平提出的要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方党委发指示、作决定。” 其次,进行“党政分合”的“合”,是指必须坚持和保持党政关系中那些需要联系的部分。这主要包括,有关重大政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作的开展和监督权,必须把党和政的这些密切联系更好地整合起来。

4.党内民主制度

中国共产党是执政党,执政党的党内民主制度是否健全完善,对于国家的政治生活起着至关重要的作用。从历史来看,中国共产党是以马列主义作为指导思想的政党,是按照民主原则、民主性质和民主制度组织起来的民主政党。但是,由于它处于没有民主的半殖民地半封建的社会环境里,而且时刻面临着反动统治“白色恐怖”的威胁,完全没有条件从容、认真、有效地贯彻党的民主思想,实行党的民主制度。由于反动统治集团采取血腥手段残酷镇压民主政党、民主力量,逼迫着中国共产党只能走上革命道路,成为一个用枪杆子造反的革命党。革命党的主要任务是进行革命战争,目标是夺取政权。在战争状态下,无论是军队的党组织还是后方根据地的党组织,一切工作都要服从打仗的需要,这决定了“命令、纪律、强制、统一”在党组织内始终成为最重要的生活方式,这些必然限制和制约了党内民主的发展,是造成中国共产党长期以来缺失民主制度和民主实践的根本原因。正因为如此,在革命胜利之后,中国共产党应该致力于从革命党到执政党的深刻转变,尽快改变缺失党内民主制度的状况,恢复和发展党内民主制度。新中国成立以来,我们为此曾走过不少弯路,但经过新时期30多年改革开放,现在认识早已到位。党的十八大报告指出了建立健全党内民主制度的十个重要方面:一是坚持民主集中制,健全党内民主制度体系;二是保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度;三是落实党员知情权、参与权、选举权、监督权的制度规定;四是完善党的代表大会制度,落实和完善党的代表大会代表任期制;五是完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境;六是强化全委会决策和监督作用,完善常委会议事规则和决策程序;七是完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;八是扩大党内基层民主,完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度;九是建立党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等制度;十是增强党内生活原则性和透明度。

5.民主决策制度

决策,是政治管理活动的中心环节。从政治制度的角度出发,顺应着政治民主化的大趋势、大环境,决策必须民主化,建立民主决策制度。党的十八大报告指出,要“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”但是,在现实政治生活实践中,一些地方的“一把手”及其他个别领导人拍板定案,几乎成为一种不成文的决策模式。有的地方决策在很大程度上还存在着“唯上论”的倾向,主要表现为围绕上级领导批示开展决策,围绕“政绩工程”或者“形象工程”开展决策,总的来说个人决策还占有很大的比例,例如,有的地方或部门大约占到50%—70%左右。官大的定了的事情,下面就必须做,即使决策错了,下属也不敢纠正,致使决策失误频频发生。建立民主决策制度,就是规定在做决策的过程中,既要充分重视决策集体中所有成员的意见和判断、反对独断专行和个人说了算,又要重视思想库和智囊团的意见与判断,并且尽量使所有利益相关者都有机会参与决策。在此前提下,根据最能反映大多数民意的规则作出决断,同时将决策予以公示,进行听证,使决策充分反映民意,广泛集中民智,同时,能够及时对决策失误进行纠偏。民主化是当代国家政治体系在政治上的首选价值标准,因此,民主决策制度是民主政治的本质要求。民主政治需要的不仅仅是民主形式的代表机关,而且要建立事实上吸纳群众参与管理整个国家的制度,以便让人民群众现实地参加各方面的政治生活。这就是说,民主政治不但要求公民不仅仅通过他们的代表行使决策权,而且自身也能更多地参与实际决策和公共事务的管理,行使作为国家主人的民主权利。

6.民主监督制度

不受监督的权力,必然导致政治腐败。应该怎样建立监督制度呢?党的十八大报告极其重视监督问题,提出监督的“四大体系”,即要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。”十八大报告关于形成监督的“四大体系”要求,可以说构成了我国监督的制度主体。首先是党内监督,即对执政党系统内部应进行有效的监督。《中国共产党党内监督条例》规定,党内监督制度主要包括十个方面,一是集体领导和分工负责制度,二是重要情况通报和报告制度,三是述职述廉制度,四是民主生活会制度,五是信访处理制度,六是巡视制度,七是谈话和诫勉制度,八是舆论监督制度,九是询问和质询制度,十是罢免或撤换要求及处理制度。其次是民主监督,这主要指人民监督、社会监督。人民监督,既是人民民主的重要组成部分,也是实现人民民主的重要保障。特别在我国基层社会,随着城乡基层群众自治制度的日益完善,我们要进一步完善了以村务和社区事务监督委员会为代表的民主监督机构,负责监督各项基层群众自治制度的落实,形成对权力行使的监督制约机制。同时,要让人民群众更好地了解政府运行、更广泛地参与政府管理、更直接地监督政府行为。今后,政府中凡是不涉及国家秘密、社会安全、商业秘密和个人隐私的事情,都要接受社会监督。再次是法律监督,即专门性监督。例如,全国人大以专门法的形式,保障全国人大及地方各级人大对同级政府、法院、检察院的监督权力,即加强人大对“一府两院”的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督;人民政协也将民主监督列入其三项主要职能之一。最后是舆论监督,即新闻媒体按照相关规定和程序,通过内部反映或公开报道,发挥社会舆论监督的重大作用。

7.阳光政治制度

所谓阳光政治制度,就是与神秘政治、暗箱政治、宫廷政治相对立的民主化的、公开性的政治制度。阳光政治制度,首先是政党实行阳光政治制度,政党的各种会议、政党的政策主张和政党干部的社会活动,除了一些需要保密之外都要予以公开。其次是政府实行阳光政治制度,政府制定的公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开,将政府的政务信息公开。当今世界上已有100多个国家制定了《政府信息公开法》,中国在2007年4月也制定了《政府信息公开法》,规定凡是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织都要公开其信息,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息也要公开。再次是司法系统实行阳光政治制度,例如,公开审判是宪法规定的一项重要原则,也是司法公正的重要保障,近年来,全国法院采取积极措施,在立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开六个方面全面推进司法公开制度的建立。全国各级法院根据庭审公开的相关要求,建立健全了新闻媒体旁听和报道庭审制度,有的法院还专门设置媒体旁听席,并按照最高人民法院庭审直播的规定,积极开展庭审直播工作。各级法院还不断健全执行信息查询系统,为当事人查询执行案件信息提供方便,对选择鉴定、评估、拍卖等机构的过程和结果,全面向当事人公开。在审务公开方面,各级法院充分利用网站、“微博”等平台,向社会公布各类情况;举办“法院开放日”活动,让人民群众参与和感受司法;设立新闻发言人,积极利用媒体宣传法院工作,并对网络舆论进行合理疏导。

8.言论开放制度

实行党内民主和人民民主,必须赋予党员以“知情权、参与权、选举权、监督权”和人民群众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。既然赋予了党员和人民群众拥有“知情权”和“表达权”,无疑要求实行言论开放、言论自由。恩格斯明确指出:“怎么能逃避批评,禁止争论呢?难道我们要求别人给自己以言论自由,仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗?” 这说明,中国共产党勇向不民主的社会争取言论自由,就是为了在自己当家作主的社会里实行言论开放、言论自由。但是,由于受长期封建社会余毒的影响,言论开放、言论自由成了禁区。现在,随着党内民主和人民民主的发展,必然要形成关于言论开放、言论自由的制度规定。然而,很多人并不清楚什么是言论开放、言论自由,这就迫切需要从制度上加以规范。根据马克思主义的一贯主张,言论开放、言论自由,即是任何一个党员和公民所拥有的言论自由权。言论开放、言论自由是指,人们可以对党和国家的路线、方针、政策、以及纲领、制度、措施等,提出建议或批评,但不容许把自己的意见、主张和观点强加于他人,强迫于组织接受;可以对党和国家的领导人提出工作建议或者批评,甚至是指责,但不容许进行人身攻击,任意诋毁污蔑。当然,言论开放、言论自由也有一定的约束限制,例如,不能公开反对党和国家的根本指导思想,反对党和国家根本的政治制度,禁止公开煽动分裂党和国家的言论。言论开放、言论自由应该既是宽松的,又是严格的。在言论开放、言论自由的环境下,即使出现思想理论、纲领路线和重大政治决策方面的分歧也不可怕,因为可以通过争论和民主集中制的方式达到思想的统一。我们不应该畏惧言论开放、言论自由。正确把握和实行言论开放、言论自由,将有利于探索真理、追求真理,凝聚党心、巩固民心,发现不足、不断改进。

9.基层协商民主制度

党的十八大报告第一次写入“协商民主”,指出要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”“积极开展基层民主协商”。这充分表明中国共产党高度重视协商民主问题,认为协商民主是我国发展人民民主的重要形式,同时,要求在基层社会广泛推展这一有效民主形式。协商民主以社会存在的多元协商主体为基础,强调通过征集意见、建议、批评,使各方利益得以沟通、协调与整合,达成相互间的理解、共识、统一,实现共同发展和各方合作、多赢、共赢。协商民主制度的采用,是中国共产党发展社会主义民主形式的一个崭新创造,也是完全符合中国国情的重要民主实践。在我国基层社会,随着经济、社会的加速转型、转轨,多种经济成分、多种分配方式和多种就业形式不断发展,新的社会阶层、利益群体和社会组织也在不断出现,人们的价值取向和行为方式更加多样化,社会矛盾和利益冲突也更为复杂,这都要求通过沟通交流、协商对话的形式化解矛盾、凝聚共识。广泛开展协商民主,建立和健全基层协商民主制度,正是为了回应和满足了当前我国经济社会转型期党员和公民的利益诉求、有序参与公共事务管理的愿望,能够更好地促进政治稳定、社会和谐。

10.官员财产公开制度

反对和制止官员腐败,是当今世界各国政治制度面临的共同课题。反腐败在国外已有比较成功的经验了,这就是制定让官员进行财产公开申报的制度。在中国,目前民间百姓对官员财产公开呼声很高,这是有道理的,因为反腐败可以有很多的方法措施,但是,要求官员实行财产公开申报,应该说是反腐倡廉最根本、最有效的制度规定。美国曾在1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》,对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定;1978年又颁布《政府行为道德法》,该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度,并对政府官员离职后的从业行为作出了详细要求,由于建立了官员财产公开申报制度后,使美国官员腐败的事件长时期以来处于低位。现在,在中国制定和实行官员财产公开申报制度,已没有疑虑了,反过来,如果拖着不办,反而会使执政党和国家陷入困境、蒙受耻辱。中国共产党早已宣示,反腐倡廉是我们始终高举的旗帜,党的十八大报告更明确地提出,要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”。既然要“三清”,而且首先是干部要清正,那么公布官员的财产就在情理之中。中国共产党党内有很多清廉的干部,他们也希望公布自己的财产,避免因不公布而被怀疑涉嫌贪腐。所以,要不要制定和实行官员财产公开申报制度,现在已不成问题了。当前,执政党和国家立法部门,应尽快着手制定这一法律以及谋划怎样更好地贯彻执行。比如说,建立官员财产公开申报制度后,可以先在拟提拔的官员中实行财产申报或者给现有的官员三年的缓冲期,三年后开始公开申报财产,不公开申报的必须离开官员队伍。这样更有利于减少阻力,推进此项制度的落实。

(作者为国家行政学院教授、博士生导师)

原载《科学社会主义》2013年第1期

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(责编:赵晶、朱书缘)

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