唐钧：以“共管”破解城管困境

城管问题的特殊性在于其“评委”具双重属性，公众既可能是被执法对象，同时又是服务对象

尽管湖北英山城管队长因阻止违建遭袭身亡让人同情，尽管合肥城管集体凑钱买下摊贩余货柔性执法获得赞扬，然而，一则“90后”女商贩遭广州城管掐脖子引发的公众愤慨，就把这些同情和赞扬淹没了。近期，发生在城管领域的这些事件，再次凸显了城管问题的复杂性，也引出一个问题：城管问题如果不能解决好，不仅会触动社会痛点，也常令自身受伤。

坦率说，公众视野里的城管形象，一向不佳。据中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告（2012）》总结，城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等5大类高危风险。近年来，随着各地管理者的高度重视，城管已经在文明执法、柔性执法上有了很大进步，但仍然难以避免三大“效应”：窗口效应——城管队员的不当言行可能随时被现场直播；放大效应——个别问题被夸大为整体常态行为；变异效应——便民服务往往被视为“别有用心”。

为什么群众在投诉抱怨社会环境秩序屡遭破坏、盼望根治的同时，又对城管执法心存芥蒂、不满抵触？城管的“形象危机”背后，固然有其自身管理建设的种种问题，但仔细推究，维护环境秩序与执法方式之间存在两难，是深层原因。一方面，城市管理综合执法的性质决定了城管工作的特性，依法行政要求严格按照法律程序开展工作；另一方面，城管执法资源普遍不足，社会管理的基础工作亟待强化，导致城管的执法尴尬。 

城管形象的变异、甚至被“妖魔化”，也折射出一定的社会情绪。信任危机之下，群众担心城管不当执法个案可能导致“下一个就是我”的误伤，容易调动抵触情绪。 

城管问题的特殊性还在于其“评委”具有双重属性。公众既可能是破坏环境秩序后的被执法对象，同时又是城管工作的服务对象。享受环境秩序服务的群众支持城管，被城管执法的群众和同情被执法者的群众，则往往指责城管。这种两面性导致了城管形象评议时的不确定，甚至混乱。

因此，城管队伍要想走出“形象困境”，恐怕得从城管模式入手，实现善治。在内部，严格管理队伍，从执法规范到人员言行举止，都要严加约束和勤于培训。在外部，要防范风险，增强对风险的预判和主动预防。在此基础上，疏堵结合，探索既维护城市环境秩序，又方便群众生活的城市管理模式。城管可协助属地政府和相关部门，着眼群众日常生活，推出便民、利民措施，积极疏导化解可能导致执法冲突的问题。同时，积极引导街面谋生人员遵章守序、合法经营，从源头上减少违法行为的发生，以严格规范的文明执法，最大程度避免“暴力执法”。 

面对城市问题，“共管”是良策。一方面，城市管理要激发各管理主体的积极性和高效率，协调多个执法部门联合解决问题；另一方面，走好群众路线，既要畅通多元诉求渠道，及时了解并切实解决群众反映的问题，从根本上提高城管的形象得分；还要争取群众的理解与支持，群防群治，培育自觉维护环境秩序、主动参与城市管理的群众基础。

（作者为中国人民大学危机管理研究中心主任）