三、科学规划，推进城镇化建设的几项对策

　　城镇化建设是一个渐进的过程，在推进我国城镇化进程的过程中，要尊重小城镇自身发展的规律，以党的十八大确定的基本方针为指导，遵循“十二五”计划制定的原则，坚持“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度发展、逐步到位”的原则，从规划上把农村和城市放在一起统筹考虑，应该从以下几个方面着手：

　　1.城镇化建设的国家战略需有配套政策

　　上世纪八十年代以后，我国提出以深圳为代表的珠三角开发战略、以浦东为代表的长三角的开发开放战略，以天津为代表的环渤海地区发展战略等，以及成渝地区全国统筹城乡综合配套改革试验区。这样的点状区域发展战略重点用事实证明了重点政策对经济发展产生了重要的指导作用。但国家战略在制定出台前，应该加强正确舆论导向。此外，必须在人才政策、政绩考核、经济环境、投资政策、市场监管以及干部任用等方面做好准备，考虑好法治建设、文遗保护、利益结构、规划设计、生态基础等诸多顶层设计。人才政策是针对国家战略的核心内容开展人才储备，为地区发展提供充足的智力支持，应该大力发展智库产业，将中央的各项发展政策与各地的独特性优势资源充分结合，形成区域的人才高地，促进地区经济的科学发展和地方政府决策的科学化与民主化，通过聚合高端人才、聚集高端要素、聚焦高端产业而助推新经济下传统产业转型升级与结构优化。

　　2．科学规划，合理布局是城镇化的基本前提

　　科学规划是整个城镇化建设的基础性和关键性工作，也是一个长期的系统工程。遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入到国民经济和社会发展计划。根据不同的地域范围，发展小城镇的重点各不相同。在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点建设县(市)人民政府驻地镇，即部分区位条件较好、发展潜力大的小城镇。

　　要在重视城市规划、镇规划和村庄集镇规划的同时，更重视城镇布局的城镇体系规划。对于村镇建设要分类指导，城镇密集地区的村镇规划建设要融入城市———镇———村镇发展体系。制订城镇体系规划要立足于人与自然的和谐发展，以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度，避免对资源的掠夺性开发和以破坏环境为代价谋求发展。

　　3、打造城镇群是城镇化建设的核心引擎

　　随着十八大精神和“十二五”区域发展战略逐步落实，城市建设方针的改变，大中城市的发展速度将大大加快。随着户籍制度的根本变革和市场化的推进，许多中等城市将迅速成长为大城市。到2020年，我国100万人以上的城市将超过100座，50万人以上的城市将超过200座，绝大多数地区级城市将跻身于大城市行列。

　　在此趋势下，新的城镇群将不断涌现，中国城镇化发展进入黄金时期。在新一轮区域发展增长点选择上，应重点培育长三角、珠三角和京津冀3个具有全国意义的成熟城镇群；加强中西部和东北地区的经济带和增长极选择；积极扶持推动边境口岸国际城镇群发展。

　　4．加速发展县域经济是城镇化建设的重点

　　发展县域经济与调整产业结构相结合。城镇化建设要依据区位条件，合理选择主导产业，合理规划产业结构和产业布局，加强基础设施和经济服务的建设，积极发挥城镇化对人口、资金、技术、信息的积聚功能，带动当地产业结构向二、三产业转移，鼓励农民从传统的农业种植中分离出来，引导农村劳动力向城镇二、三产业转移。

　　发展县域经济和发展特色产业相结合。小城镇在激烈的市场竞争中，要从本地的资源、人才和传统优势条件出发，在塑造城镇特色上下功夫，培育自身发展的主导型产业，形成拳头产品，以农、工、商以及服务业兴镇，避免盲目模仿、千篇一律、一哄而上。

　　发展县域经济和农业产业化发展相结合。在小城镇中要积极培育农副产品加工企业、市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，完善产前、产中、产后全程配套服务体系，充分发挥小城镇人流、物流、信息流的中枢作用，把小城镇建设成为农副产品加工和销售中心。

　　增加对县域财政的转移支付资金，增强县域经济发展实力。省级财政对财政困难县增设农村医疗和社会保障体制建设的专项转移支付补助，对政府债务采取豁免部分本金利息或延长还款时间等措施，促进县级（市）政府良性发展。进一步规范完善分税制，增加欠发达地区县域税收留成比例，促使地方财政逐步增收。强化地级市对县域的帮扶责任，加大市对县的财政转移支付力度，加大对县域基础设施投入，帮助县域解决镇（乡）财政困难。

　　5.加强资源节约和环境保护

　　城市化除了在经济因素方面要对旧城及城市的经济发展起促进作用，而且还必须在社会因素（历史文化传统的延续发扬、社区人文结构的维持与完善）与生态因素（人们生存环境质量的提高）等方面起积极作用。当前，城镇化建设必须要把资源友好型城市转型和棚户区改造作为推进城镇化的重要任务，坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系。城镇化的各项建设行为强度必须在一定的社会环境承载力允许的范围内进行，以有利于小城镇的经济、社会、生态的可持续发展，只有这样，城镇化建设才能取得真正意义上成功，才能使城镇化发展获得可持续发展的机会。

　　6.乡镇企业是推进城镇化建设的动力源

　　乡镇企业的发展在大大推进农村工业化的同时，也大大推进了农村的城镇化，成为城镇化建设的基本依托。在乡镇企业的发展过程中，主要是通过两种形式来推动城镇化的发展：一是有的乡镇企业在依托原有乡镇集中发展起来后，农村富余劳动力由农业转向工业，并且出现了为工业生产和职工生活服务的第三产业，于是大量的农民转化为城镇居民，并不断聚居，形成了小城镇。二是在很多地方，出现了许多同一行业的乡镇企业，于是开始出现专业市场，随着专业市场商品交易规模的不断扩大，带动了人口集中和第三产业的发展，从而推动城镇化建设。

　　7．综合配套改革是城镇化建设的重要内容

　　推进城镇化进程是一个复杂、系统的社会工程。必须深化体制改革，进行体制创新。消除不利于小城镇发展的体制和政策障碍，确保城镇化建设健康发展。

　　深化农村土地制度改革，妥善解决城镇化建设用地的问题。城镇化建设要在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，按照“明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，允许农村集体土地使用权采取协议出让或转让、公开拍卖或租用等方式进行流转；允许农民将承包地逐步向种田大户集中，促进土地规模经营。同时，要妥善解决城镇建设用地，坚持建设用地由政府统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的政策，在国家法律范围内，有效控制总量，开放存量，保持农村土地总量平衡，合理开发利用土地。

　　推进户籍制度改革，完善配套政策措施。我国城乡隔离政策造成了我国产业结构与就业结构失衡，降低了我国要素资源的配置效率，阻碍了城乡之间合理的人口流动，延缓了我国城镇化进程。对户籍制度改革已经迫在眉睫。

　　要创新城镇化建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金，深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，培育资本市场，最广泛地吸引社会投资，理顺财政关系，完善小城镇财政管理体制，从制度上保证小城镇建设稳定的资金来源。

　　创新社会资本进入城市经营领域的途径和机制，充分发挥民间资本效能。建立城市政府和投资企业共同推动项目开发的合作机制。研究设立新兴产业创业风险投资资金，引导和支持社会资金进入城市建设领域。积极引导地方政府发行债券用于城市基础设施建设。合理运用资产证券化手段支持市政公用项目等建设。引入市场化运作机制，鼓励民间资本通过独资、与政府合作、购买地方政府债券、设立投资基金等多种方式进入城市建设领域。

　　（作者系国家重点项目主持人，东中西部区域发展和改革研究院执行院长）