党的基层组织是党执政的组织基础，而基层党组织的战斗力又在很大程度上取决于其与基层社会结构的内在契合度。党的十八大报告强调“健全党的基层组织体系”，这对加强和改进党的基层组织建设提出了新的更高的要求。在城乡发展一体化的新形势下，探索建立城乡相结合的组织体系、活动方式和工作机制，促进农村和城市组织共建、党员共管、干部共用、资源共享，逐步形成城乡党建优势互补、互相交融、整体联动、协调发展的良好工作格局，构建基层党建工作新体系，已成为当前基层党建工作面临的重要课题。

一、构建基层党建工作新体系的现实背景

构建基层党建工作新体系，是在准确把握经济社会发展和党的建设现状的基础上，顺应城乡一体化发展的新趋势提出来的。

第一，构建基层党建工作新体系，是落实科学发展观的需要。近年来，各级坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，国家财力分配逐步向“三农”转移，农村社会发生了翻天覆地的变化，对基层党建工作带来了新的挑战。党的基层组织建设城乡分割状况严重，就农村抓农村，就城市抓城市的“两张皮”现象比较普遍，缺少城乡党建“一盘棋”的考虑。这就需要我们适应城乡经济社会一体化要求，以科学发展观为指导，统筹城乡基层党组织建设，探索构建城乡一体的基层党建工作新体系，解决好党的建设的城乡差别问题。

第二，构建基层党建工作新体系，是完善基层党建工作覆盖网的需要。随着国有、集体企业的不断改制，许多企业党组织脱离了行政关系的依赖。同时，大量新生的非公有制经济组织、社会组织和日益壮大的城乡流动人员群体，正成为城乡基层党组织“两不管”的地带。迫切需要对传统的条块分割、城乡二元的党的基层组织体系进行改革，统筹设置城乡一体的基层党组织体系，以实现党的基层组织体系的有效覆盖和整合。

第三，构建基层党建工作新体系，是提升基层党建科学化水平的需要。城市党建工作，特别是非公有制经济组织、社会组织和流动人员中存在的组织组建难、党员管理难、作用发挥难等问题，在城郊村、城中村和被工业园区包围的“园中村”也同样普遍。而党组织领导力弱化、党员年龄老龄化等农村党建突出问题在城市社区也不同程度的存在。同时，近年来农村探索的“设岗评星”、设岗定责、农村党员干部现代远程教育等好的做法在社区也以“党员先锋岗”、“党员网上课堂”等形式悄然出现。这就要求我们，不仅仅需要树立“城乡一盘棋”的思想，做到城乡两个层面的党组织建设的同步规划、同步推进，还要不断总结长期以来城乡基层党组织在各自领域创造的工作经验，并在高位进行相互“嫁接”，不断提升基层党建科学化水平。

二、构建基层党建工作新体系的主要问题

当前，构建基层党建工作新体系整体水平有了明显提高，但也存在着不少亟待解决的突出问题。主要表现在以下几个方面：

一是部分基层党组织和党员思想认识不够到位。有的党群部门在抓党建工作时习惯于单打独斗、各自为政，贯彻执行有余，统筹协调不足；有的基层党委管党意识不强，没有正确认识和处理“潜绩”与“显绩”的关系，把基层党建看成是软任务，存有重经济发展、轻基层党建倾向；有的基层党组织缺乏改革创新精神，抓党建工作仍沿袭过去的方式方法，以行政命令为主，运用说服务教育、示范引导、服务关爱的方式开展工作的较少。

二是现行基层党组织设置仍不够合理。农村一些行政村撤并之后，村域面积扩大，党员数量增加，村级党组织的管理幅度加大，不便于党员集中开展组织生活。一些地方在农业合作组织中设立党组织后，没有明确其隶属关系，与村党组织的关系模糊，在管理上出现了“支部管支部”的矛盾。在流动党员相对集中的单位建立党组织和把流动党员明确划归流入地党组织管理的工作总体上还比较薄弱。

三是基层组织的执政能力还有一定差距。一些基层干部由于政策理论水平低，缺乏经济和社会事务管理知识，统筹思想政治工作、矛盾化解工作、组织协调工作，维护社会稳定、促进社会和谐的工作思路和措施不足。在农村，由于村级集体经济稳固收入渠道的匮乏，一些经济薄弱村连基本的运转经费都得不到保证，使得村党组织在处理复杂矛盾和问题时，调控能力和调控手段显得非常薄弱。

四是基层党员队伍素质还有待提高。部分党员特别是领导干部存在着“本领恐慌”的现象，缺乏科学发展的能力、处理复杂问题的能力、做群众工作的能力和创业创新的能力。部分基层党组织和党员干部“双带”作用不明显，难以发挥带头致富和带领群众致富的作用。党员队伍存在结构性的不合理。

三、构建基层党建工作新体系的方法途径

（一）构建覆盖广泛、功能互补的基层党组织体系

1、打破界限，探索区域性党组织的设置模式。打破单位界限，跨越所有制类型，依托社区、工业园区和产业集聚区、商务楼宇、大型商贸区、行业协会或专业团体、外来务工人员集中居住点等，按工作目标、工作性质、工作特点基本相同的地域和行业划分，在一定区域中统一考虑基层党组织设置。把区域内所有单位、组织和党员群众都纳入党的工作范畴，由区域性党组织对区域内党建工作具体领导和指导，建立起覆盖城乡的形态稳定、机制开放的区域性组织网络，有效实现党的组织和工作的全覆盖。

2、拓展领域，健全城乡结合的组织体系。在城市，把党的基层组织建到居住区，形成“党总支（党委）建在社区、党支部建在小区、党小组建在楼幢、党员作用发挥在示范岗”的组织体系，做到“纵向到底”。同时，不断扩大党在非公有制经济组织和社会组织中的覆盖面，确保“横向到边”。在农村，适应建设农村社区的要求，及时调整党组织设置，探索建立村居混合型党组织；适应农村产业区域化布局、规模化发展的需要，跨行业、跨区域设置产业党组织，把基层党组织建在农业产业链上。

3、整合功能，完善城乡融合的运行机制。要坚持把支部建在产业上，坚决打破行政村的建制束缚，推进村村联建、村企联建、村与园区联建、村与社区联建；机关事业单位党组织要广泛开展同社区、企业、农村党支部结对共建活动，引导机关党员“进入社区、深入农村、融入群众”；企业党组织要参与到同社区、农村党组织的结对共建活动中，实现“建设基地、拓展市场、树立形象”的任务要求；社区党组织要加强同驻地单位联系，将机关、企业及流动党员纳入日常管理范围，使社区党组织作用向基层延伸。

（二）构建科学配置、双向流动的基层干部人才支撑体系

1、拓宽选人视野。要引导和鼓励基层干部立足基层、干事创业。打破地域、单位、行业、身份限制，注重从大学生村官、农村致富能手、复转军人等群体中，大力选拔思想政治素质强、科学发展能力强的“双强”型党员担任村党组织书记。要通过内选、外聘、公招和下派等形式，真正把那些有抱负、有远见，谋发展、谋民生，能吃苦、能奉献，善思考、善创新，形象好、作风好的干部选拔到基层领导岗位上，形成能上能下、优胜劣汰、充满生机和活力的选人用人机制。

2、推进双向流动。探索建立集规划、配置、开发、培训、交流、使用、服务、推广功能为一体，上联城市、下伸农村，与城市人才市场、劳动力市场相贯通的农村人才市场服务网络，引导、鼓励、促进各类人才在城乡之间、产学研之间、行业之间、不同所有制之间有序流动，实现人才资源的合理有效配置。把选调高校毕业生到村任职与“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划结合起来，积极引导高校毕业生到基层就业。定期从市、县区机关选派一定数量的优秀年轻干部到乡村任职或挂职，鼓励县区部门、乡镇实改非干部离职带薪回村任职。选派县区、乡镇的干部分别到市、县级机关挂职锻炼，丰富干部基层工作经历，增长干部才干。

3、切实关心基层干部。在稳定财政转移支付补助的同时，根据地方经济发展水平和可用财力情况，通过财政预算、社会募集等方式，多渠道、全方位地筹集资金，逐步提高基层干部工资待遇。对基层干部进行综合考核，将考核结果与干部评先评优、绩效工资、养老保险待遇直接挂钩，形成“以实绩论英雄、凭实绩得实惠”的良性机制。在自愿参保的前提下，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，逐步为在职村党支部书记办理社会养老保险。结合推进新型农村合作医疗，建立村党支部书记医疗保险制度。探索建立村党支部书记人身意外伤害、大病医疗保险制度。加大从优秀村干部中定向招录公务员和事业单位工作人员、选拔乡镇领导干部的力度，以鼓励和吸引更多的能人、年轻高学历的人员投身基层工作。建立荣誉激励制度，每年表彰一批优秀基层干部，并给予重奖，在各级党代表、人大代表、政协委员中，加大基层干部所占比例。

(三)构建有机衔接、服务为主的基层党员动态管理体系

1、创新管理体制，把部门管理与社会化管理结合起来。实行城乡组织生活联开，在坚持“三会一课”的基础上，确定“党员活动日”，以城乡支部联谊的方式，开展网上组织生活、联谊会等，变区域内单向式活动为区域间互动式活动。实行城乡党组织联动，实现党员在日常管理、教育培训、服务群众等方面的互动与融合，形成全覆盖、全方位、全过程的党员服务网络。实行城乡党员联帮，采取“一联一”、“一联多”等形式，使每个城市党员经常联系若干户农村党员或群众。实行城乡先进典型联创，组织城乡各类先进典型联合宣讲团，深入基层党组织和党员中开展宣讲活动，营造城乡互学、互帮、互赶、互超的良好氛围。实行城乡党员责任联管，把需要党员承担和完成的各种指标、行政事务、社会工作以及基层党组织分配的各项任务有机地结合在一起，以责任制的形式落实到每个党员身上，真正体现党员的先进性。

2、创新管理方式，把制度化管理与人性化管理结合起来。逐级建立流动党员服务站，形成服务网络，为流动党员提供维权服务、法律咨询、就业指导等，使流动党员时刻感受党的温暖。切实重视对流动党员中优秀分子的培养和使用，及时把政治素质好、事业心强、群众拥护的流动党员选拔到农村、街道社区党组织和非公有制企业党组织班子，为流动党员发挥作用搭建舞台。创新主题实践活动，积极组织流动党员开展“党员活动日”、“党员先锋岗”等活动，发挥先锋模范作用。

3、创新管理手段，把传统式管理与现代化管理结合起来。充分利用现代网络技术，搭建流动党员管理信息平台，通过开办党建网站、党建手机报、设立流动党员管理专项网页、BBS论坛、留言本、QQ群、专用电子邮箱等，加强与流动党员的互动交流，做到党员流动到哪里，党组织的管理就覆盖到哪里，逐步实现由追踪式管理向网络化管理转变，由单向被动式管理向双向互动式管理转变。

(四）构建以城带乡、互帮互助的基层党组织工作运行体系

1、在帮扶内容上，侧重于资金帮扶、信息帮扶、人才帮扶。提供资金，为基层党组织援助项目，帮助基层党组织建设活动办公场所，改善基层干部待遇；提供信息，在科技、培训、就业等信息方面进行帮扶，使基层党组织能更好地服务农业、服务农民，带领农民致富奔小康；提供人才，为农村党组织输送技术人才、开展科技指导，大批量帮助培养懂科技、会管理、服务意识强的实用乡土人才。

2、在帮扶重点上，着眼于建强班子、带好队伍、完善制度。协助帮扶村选好村党组织带头人，通过组织间的相互学习和交流，使班子成员提高素质，优势互补，做到组织健全、设置合理、班子有力、制度完善，发挥班子最大效用。指导帮联村发展壮大党员队伍，吸引一批文化素质、致富意识和综合能力较强的农村青年加入到党员队伍中来，并充分发挥现有党员在抓党建、强经济、促和谐中的作用，促进农村经济社会又好又快发展。通过帮助建立农村组织的各项工作制度，来促进农村党建工作规范开展，密切党群干群关系，推动农村协调发展。

3、在帮扶方式上，致力于组织联建、活动互联、党员互动。推行“专业合作组织+支部”、“协会+支部”、“商会+支部”、“村企联建”、“村居联建”，在合作组织中建立党的组织，实现合作经济组织与党组织的优势互补、相融互动，提高党的影响力。从城市选派熟悉农村工作的优秀干部到经济薄弱的村担任“第一书记”，促进工作开展；组织农村党员干部到城市经济部门和企业挂职，提高发展经济的能力水平；建立城乡党员经济能人互动平台，鼓励农村外出务工经商的经济能人回乡创业，同时引导城市党员经济能人到农村领办、创办经济实体，带动农村经济发展。

（五）构建集约利用、成果共享的基层党建资源整合体系

1、更新观念，形成“大合力”。采取强力措施，努力实现“三个一”：一个机构对下、一个规划管事、一个标准考核。一个机构对下，就是把与基层党建有关联的部门整合起来，成立工作机构，组织一支专门队伍来抓；一个规划管事，就是统一制定基层党建工作规划和工作计划，并将任务分解到相关部门和基层党委政府，避免政出多门，各行其是；一个标准考核，就是对有关责任部门和责任人按照统一的标准，一年抓一次检查，看目标任务的落实情况，看承诺事项的兑现情况，并实行奖优罚劣，促使基层党建工作的各项任务得到全面落实。

2、激活体内，实行“大循环”。按照“互动共建、平等互助、双向受益、共同提高”的原则，城市党组织和农村党组织的活动场所、公共设施等资源要无偿提供给对方或向对方开放，提高资源的集约利用程度和产出效率。加快基层党建信息化步伐，进一步整合农村党员干部现代远程教育网络和党员电化教育播放网络资源，建立一体化的党建信息平台，促进党建信息城乡共享、党建工作区域互动。

3、横向联动，启动“大党建”。在党委领导下，以党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、廉政建设、执政能力建设、先进性和纯洁性建设等党建要素为依托，以纵向一级抓一级、横向贯穿党委所有部门为基础，以上下左右相互配合、相互促进、互通信息、资源共享的运行机制为载体，形成全党抓党的建设的局面。

4、拓展领域，开发“大系统”。由传统的农村、国企和机关三大党组织体系向非公有制经济组织和社会组织进行延伸和拓展，使党的工作对经济和社会领域实现广泛深入地渗透和覆盖。要着力与各类社会组织寻求互动，充分发挥党的基层组织的政治优势，指导和带动各类社会组织建设，探索建立党的组织与社会组织良性互动机制，努力夯实党的执政基础。

5、建立机制，提供“大保障”。要建立起构建基层党建工作新体系的投入保障机制，真正把政府的、党务的、基层的和社会的投入资源整合起来，为构建基层党建工作新体系提供长效稳定的支撑体系，实现基层组织建设可持续发展。重点是要引导党建资源配置向农村、非公有制经济组织和社会组织党建等薄弱领域倾斜，尽快打破城乡在党建资源和经费上的不公平状态，努力建立稳定、公平、合理的党建经费投入机制。