马庆钰：新一轮机构改革的新亮点

我国政府从1982年至今，每五年都要基于环境变化、理念调整、能力积累，进行一轮机构改革。到2013年这一次，已经是第七次。无论改革动作大小和内容多少，说到底都是努力推动上层建筑适应经济基础变化的需要，适应广大人民群众对精神与物质生活追求的需要。如果上层建筑与经济基础之间的脱节太大，管理就会失效，矛盾就会增多，社会就会失衡。一次又一次的调整和改革，就是力求让行政权力体制、形态能够与经济社会从不够兼容走向更为兼容。这是政府管理改革的本质所在。

这次国务院机构改革和职能转变更具有时代特征和政府转型意义。改革的内容主要有两个，一个是趋向于大部门制的机构整合，一个是国务院机构的职能转变。人们往往对机构整合，比如交通部与铁道部整合、卫生部与计生委整合、组建国家新闻出版广电总局、组建国家食品药品监督管理总局，以及重新组建国家海洋局和国家能源局等，给予更多关注，具有更浓厚兴趣。但比较起来，如果说机构调整是上次的延续与扩展的话，那么职能转变则比以往做法更具有突破性。虽然自1988年以来的历次改革都强调要把转变政府职能作为核心，但还是这一次的相关内容更实在，要求更全面，举措更具有操作性。第一是通过减少审批、减少许可、简化登记、减少收费等管理行为，大幅度向企业让渡自主空间；第二是通过改革社会组织登记制度、减少对社会组织的双重管理、促使权力与社会组织脱钩等措施，大幅度向社会让渡自主空间；第三是通过下放投资审批权限、下放项目审批权限、下放转移支付支配权限等，向地方政府让渡自主空间。除此之外还在改善宏观管理、改进社会管理和加强依法行政方面有新的内容。这些改革举措不仅与我国经济社会发展要求相吻合，而且从全球视角看，在一定程度上还体现出当代公共管理的一些趋势特征，这是本次改革的一个重大亮点。

公共管理从上世纪80年代开始，成为多数国家政府的新追求。在此之前，从“罗斯福新政”开始的政府干预模式，曾经以责任政府的名义，发挥了弥补市场不足、促进社会公平的巨大历史作用。但由于行政管理和公共权力的天然弱点，而最终陷入从干预变成控制、从有为变成全能的窠臼之中。这种模式不可避免积累了财政危机、管理危机和信任危机，孕育并形成了1980年前后从英国和美国开始，进而波及了几乎所有国家的行政改革浪潮。改革的基本趋势是促使政府管理从集中走向分散，从一元走向多元，从垄断走向参与。一言以蔽之就是从传统行政走向公共管理。

与传统行政管理模式的垄断、官僚、傲慢、刻板、低效等特征相比，公共管理以其公共参与主体的广泛性，政府与社会的合作性，民主与治理的契合性，政府与社会职责边界的合理性，以及风险责任的共担性，使社会迸发出更多的活力、生机、和谐和潜能。

公共管理的内涵和功能效果对于政府调整理念和端正改革方向富有启发。尤其是作为公共管理核心价值的“参与”，极为具有时代特征和公共事务管理奇效。这一点尤其值得处于社会转型中的我国重视。诸多现象证明，政府管理方式必须要和社会进程及其相应的社会心态相适应，否则，政府投入再多的努力，也难以获得理想的效果。参照美国经济学家罗斯托的“罗斯托模型”，一个国家在经由“准备起飞阶段”和“起飞阶段”，进入“成熟阶段”以后，社会公众对政府的期望会逐步变化。这个阶段对应的收入水平，参考世行标准，应该在人均GDP4000美元以上。如果说在此之前人们更多关注的是物质追求的话，那么在此之后，人们则逐渐转向自主意识的觉醒和公共参与的追求。对于政府来说，应当根据不同的经济发展程度和社会大众心态的变化，通过改革来赋予政府管理相应内涵。这是政府管理和改革中需要注意的一条规律。

当下我国已经处于政府管理转型的新阶段。经过30多年的经济改革与发展，我国经济增长与经济积累成效显著，到2012年底人均GDP达到6100美元，在世界银行的标准下，已经算是中上等收入国家。人们的追求和社会心态也与早些年大不相同，精神追求日益增多，参与意识日益增强。如果视而不见，无动于衷，以不变应万变，将影响政府的价值判断和改革战略选择，并造成不利的管理结果。这几年频率激增的社会冲突便是证明。让人困惑的是，在2002年之后我国政府尤其注意强调转变职能，加强社会管理和公共服务，并在人力、精力、财力上面进行着持续付出。无论公共产品生产还是社会保障的供给，都一直处于不断增长之中。但是享受这些成果的公众，相当一部分人并不买账，“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”，成为一个普遍现象。症结到底在哪里？根本还是“参与”不足所造成的“心理对抗”。我国走到今天这个经济与社会的进步阶段上，社会主要矛盾之一是人们参与公共事务愿望的增强与参与途径和机制阻塞不畅之间的矛盾。由此可以得到一个新的认识，即在政府“加强管理”、“增加服务”、“改进参与”这三者之间，虽然都很重要，但是程度仍有区别。当下中国政府的价值选择顺序是，“加强管理”不如“增加服务”，而“增加服务”不如“改进参与”。这是摆脱目前政府管理窘况的关键所在。

由此看来，这一次改革中政府职能转变的意义不同一般。第一，显示出政府管理理念的与时俱进。虽然没有公共管理的表述，实际上却体现出对参与的重视和强调。正如马凯在关于国务院机构改革和职能转变方案的说明中所言：“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”第二，有利于实现政企分开。市场经济及其有效的资源配置机制中，企业是主体，市场主体按照自己的意愿和判断来运营，就能够促进经济的活力和繁荣。政府微观规制过多和失当，会增加政府成本和降低市场效率。放弃和减少不必要的审批、许可、登记、收费，限制公共权力对市场与企业的任性随意和越权逾界，有利于企业的自主发展和潜能的发掘。第三，有利于调动地方政府积极性。管理学的一个常识是，“链条的长度和链条的脆弱度成正比”。一个面积浩瀚、人口众多、区划复杂、区域差异大的国度，过分集权惜权和事无巨细的微观干预，对决策与执行的质量以及资源的配置效率都是伤害。无论机关规模多么高和领导级别多么高，无例外都会有信息能力、决策能力、复杂环境和传递距离的局限。从增加管理与服务的针对性和有效性看，中央政府下放投资审批权、下放项目审批权、下放转移支付支配权等，能够促进地方政府的自主治理和提高管理与服务水平。第四，有利于加快形成现代社会组织体制。在改革开放中走到今天的中国，社会参与的意愿伴随经济增长和社会进步而不断增强，政府的保姆式管理逐渐过时，管理与服务主体多元化的时代正在到来。社会组织作为一支重要的社会力量，对于参与公共事务，承担公共服务，化解政府矛盾，培育公民文化不可缺少。在这次改革中，政府审时度势，因应时势，通过减少对公益社会组织的双重管理，简化成立登记程序，促使权力与社会组织脱钩等措施，来推动形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，对于构建多元参与新格局和实现政府管理由传统走向现代极为必要。

本次改革从职能调整的一系列措施中所显现的弱化干预和集权，强化职能转变和转移，为社会各方面的自主参与让渡空间的趋势特征，仍然带有导向性和阶段性。需要在接下来的改革深化中得到更明确的价值确认、更全面系统的内容补充和更强力的措施支持，以创造条件在未来十年建立具有鲜明的多元参与、政社合作、民主治理、生机活力等公共管理特征的社会主义行政体制。

（作者为国家行政学院公共管理教研部副主任、教授）