党的十八大报告提出，要多谋民生之利、多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。这是对全党提出的殷切希望和更高要求。作为欠发达地区，如何在经济基础差，投入相对不足，社会事业落后等诸多不利因素下实现科学发展、稳健发展；如何实现民生优先、城乡统筹，经济社会协调可持续发展，这是一个全新的课题。
近年来，国家级贫困县化德县积极践行科学发展观，在科学规划基础上，转变执政理念，将改善民生作为施政核心，通过实施主导产业带动，城乡一体化发展，社会管理机制创新等，在实践中探索并实施了 “无土移民”和推进农村人口“三三制”分流战略，率先推出以幸福院建设为载体的村级养老模式，同时加强了基层党组织建设和文化建设，进一步提升了政府执政能力，提高了社会凝聚力，有效克服了城镇化进程中集聚的诸多问题，实现了经济社会和谐发展，初步走出了一条经济高效、环境友好、城乡统筹、社会和谐的民生型科学发展新路。化德县民生型城镇化模式的成功实践，对于加快欠发达地区城镇化进程，促进经济社会和谐发展具有重要的启示意义。
一、实施民生战略的时代背景
改革开改以来，随着工业化和城镇化进程的加快，化德县农村大量的青壮年进城务工，留守、空巢、独居老人比重逐年增加。许多老人家庭贫困，居住条件简陋，生活无人照顾，精神慰籍缺失，传统的家庭赡养严重不适应新形势的要求，并引发了许多不稳定、不和谐因素，农村社会养老问题已成为重大的社会问题。
针对这样的基本县情，化德县坚持从实际出发，不埋怨、不懈怠、不攀比，大胆转变发展观念，着力探索发展模式，坚持“抓民生也是抓发展”的执政理念，着力破“三论”（唯条件、唯政策、唯资源）、树“三观”（没有条件创造条件也上、用足用活用好政策和大资源观）、推“三化”（新型工业化、农牧业现代化和城乡一体化），重塑“厚德实干、创新赶超”的化德精神，坚持以科学发展观统领全局，坚定不移地实施“服装富民、工业强县、生态立县、文化兴县”和“三三制”城乡统筹一体化发展战略，同时根据“木桶效应”中的短板原理，着力解决经济社会发展中最薄弱、最敏感、最棘手的农村社会养老问题，坚持先行先试先为，大力开展了农村互助幸福院建设工作，走出了一条欠发达地区捆绑整合项目资金集中投入，推进农村集中居家型社会养老的路子。
二、创新以民生为核心的社会管理的主要做法
根据农村经济社会发展和人口结构变化的实际情况，化德县依托项目，整合、捆绑可以配套的项目资金，选择生产和生活条件较好的中心村，集中建设互助幸福院，让老人们就近、就地集中养老。
（一）科学规划，合理布局。把互助幸福院建设作为一项普惠民生的重大工程，纳入城乡总体规划，与扶贫开发、新农村建设、生态移民、盘活闲置国有资产、完善农村最低生活保障制度、推进公共服务均等化相结合，综合考虑宜居因素，优先将幸福院建在近村、近水、近路的乡镇所在地、新农村示范点和中心村，积极引导“空心村”、“老龄村”的老人们自愿就近、就地入住幸福院。
（二）拓宽渠道，多元筹资。在幸福院建设投入机制上，按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，坚持“项目围绕幸福院整合，资金围绕幸福院集中”，采取整合项目、盘活集体闲置资产和公共资源共享等方式，有效解决了建设资金不足的难题。
（三）完善功能，改善环境。始终坚持强化互助幸福院功能配套。每个幸福院建设规模为100户左右，户均住房面积31.3平方米，全部实现了水、电、暖、仓房等生活设施全配套。每处互助幸福院均配齐了文化活动室、健身休闲广场、图书阅览室、医疗卫生室、便民小超市等生活服务设施，有力地推进了基层公共服务均等化。同时，为老人们搭建了温室大棚，配备了小菜园，进一步丰富了他们的餐桌。
（四）创新机制，提升服务。幸福院采取“集中居住、分户生活，自治管理、互助养老”的运行模式，切实做到“三个结合”，实现了老有所养、老有所居、老有所医、老有所乐、老有所安，有效解决了农村社会养老难题。
三、解决民生问题的主要途径和初步成效
城镇化进程的加快，推进农村生产生活方式的急剧转变，农民要转移、转换，土地要节约、集约，生产要素要集聚、集中。化德县近年来深入推进“三三制”城乡统筹发展战略，把破解“三农”问题的出路放在转移农民上，把主攻方向选在大力推进具有地方特色的“无土移民”工程上，将现有的农村人口进行“三三制”分流转移。即将三分之一有一定文化的青壮年劳动力转移进城，从事非农产业，由农民变为产业工人；将三分之一有劳动技能和种养积极性高的人，集中到农牧业生产条件较好的区域，从事高效种养业；将三分之一丧失劳动能力的孤寡老弱伤残等农村弱势群体，纳入农村低保、五保等社会保障体系集中供养起来。
解决农民“移”的问题。依托当地羊绒絮片服装产业为进城农民搭建平台，解决移民有业可就，有事可做。同时通过实施“无土移民”住宅小区建设，解决农民进城后的住房问题。
解决农民“留”的问题。一方面集中全县各种生产要素，重点开发和扶持条件较好的区域，大力发展设施农业、节水农业、加快推进农牧业产业化进程。另一方面，结合农村危房改造工程，积极探索农村养老新模式，建设农村互助幸福院。
解决农民“富”的问题。在过去的5年里，化德县有4万余农民走出村庄进了城，90%以上的人在服装、合金企业上班挣钱，年人均收入可达1.2万元至2.2万元，是原先务农收入的4至6倍；1万余名进城农民喜迁48栋“无土移民”楼，解决了住房问题。撤并“老龄村”、“空心村”24个，打造出以发展现代农牧业为重点的中心村12个；270公顷土地得到复垦，3500公顷草场重染绿色。近两年，1462名五保户、低保户等孤寡老人、空巢老人住进温暖舒心的12处互助幸福院，得到集中供养。
四、化德模式的深刻启示
（一）树立和坚持以改善民生为核心的执政理念是建设和谐社会的根本。化德县作为欠发达地区，在积极争取较快发展的同时，以改善民生为执政理念，着力解决农村养老等现实的民生问题，受到广大群众的一致好评和拥护，初步探索出建设社会主义新农村开拓之路，经济社会协调可持续发展之路。贯彻十八大精神，就是要始终坚持关注民生是最大的政治、改善民生是最大的政绩，认真贯彻党的各项民生决策，克服经济欠发达，财政实力差的困难，开展一系列改善民生实践活动，使发展成果更多更公平地惠及到各族群众。
（二）坚持实事求是、惠民利民是民生建设永恒的主题。化德县用足用活用好国家的扶持政策，一切从基本县情出发，带着责任和感情工作，迎着问题和矛盾干事，始终把群众的利益放在首位。化德县所创造的互助养老模式已被实践证明是群众需要的，村组织能办的，政府有条件支持的，它符合农村发展的实际，为在加速推进城镇化进程中，解决农村社会养老问题蹚出了路子，作出了表率。贯彻落实十八大精神，持续推进民生改善，就是要充分借助国家和自治区支持边疆贫困地区的政策和京蒙对口帮扶的机遇，进一步加大投入力度，加强公共服务设施建设，提高服务水平，促进社会事业全面发展。特别是要大力发展老龄服务事业和产业，让老年人安享晚年。
（三）社会管理创新是最迫切最现实的民生问题。在农村怎样实施有效的社会管理和服务，化德县幸福院等模式的出现，探索出农村社会管理与救助保障的过渡形式，是社会管理服务的具体化与制度化，起到了“三改三破解”的实际效用，即改过去孤身独居老人单独居住为集中居住，改“一家一户”独立式养老为“互助型”养老，改家庭单独支出养老为政府、村集体和家庭“三位一体”式养老，从而破解了子女外出务工，孤身独居老人无人照顾的难题，破解了孤身独居老人生活孤单寂寞的难题，破解了个别家庭因养老负担重，子女不想养老、不愿养老的难题。
（四）基层党建是民生建设的重要基础。基层党组织建设是地方政府的执政基础。化德县在幸福院建设中把“党支部建在院上”，积极开展党建活动和精神文明建设，一批老党员重新焕发出干劲，作出表率，使基层党建工作有了阵地，有了队伍，有了活动，有了实效，对周边的乡村起到了很好的示范带动作用。
（五）文化惠民是民生建设的深刻内涵。化德县在幸福院等民生建设中，坚持“打造载体服务群众，先进文化惠及群众，品牌文化提升群众”，吸纳和依托幸福院建设文化活动室、文化活动中心，深入持久地开展以弘扬道德新风，爱老敬老、爱党爱国、团结互助等为主要内容的文化活动，使广大群众老有所乐、老有所教，成为引领社会风尚的净土和典范，提升了一个地方的文化素质和道德水平。
（作者分别系乌兰察布市市委常委、宣传部部长，乌兰察布市市委宣传部副调研员）
