建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大报告首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道作为现代化建设“五位一体”总体布局的重要组成部分进行阐述和部署，进一步昭示了我们党加强生态文明建设的意志和决心，也为我们描绘了建设美丽中国的美好画卷。开展资源环境审计，及时发现和揭示资源环境可能存在的重大问题和隐患，防范资源环境风险，保障国家资源环境安全，促进生态文明建设是审计机关义不容辞的职责。本文试从必要性和着力点两个方面探讨审计机关在生态文明建设中应有的作用。

一、审计机关应当在生态文明建设中积极发挥作用

（一）促进生态文明建设是审计机关的法定职责

1. 2006年修改后的《中华人民共和国审计法》在阐明立法宗旨时，将原来的“保障国民经济健康发展”的表述，改为“保障国民经济和社会健康发展”。改革开放三十多年的实践已经证明，如果经济和社会建设偏离资源节约型、环境友好型的发展路径，忽视生态文明建设，必然是不可持续、不健康的模式。也就是说，国民经济和社会的健康发展，与生态文明建设并行不悖，是其中应有之意。

2.《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国大气污染防治法》，以及《排污费征收使用管理条例》等法律法规，都对审计机关履行有关专项资金的审计监督职责进行了规定。

3. 中央两办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》要求，经济责任审计中应当关注“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”。

4.《中华人民共和国国家审计准则》规定：“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，……效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益”。

5.《审计署2008至2012年审计工作发展规划》与《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》分别从总体规划和具体要求两个层面对资源环境审计作出部署、提出要求。

依法审计是审计工作的基本原则，上述法规规章规定审计工作应当把资源环境专项资金、环境效益作为审计监督的重要内容，因此，审计机关需要关注环境效益，促进生态文明建设。

（二）审计机关在促进生态文明建设方面可以发挥独特作用

1. 具有超脱的独立地位。审计机关依法独立履行监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的职责。地方审计机关实行双重领导体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计法等法律法规从机构人员、经费、执法权限、妨碍审计工作的法律责任等方面，全面保障审计机关依法独立行使审计监督权。审计机关的独立地位可以保障审计机关和审计人员能够客观公正地反映生态文明建设方面存在的问题，并提出改进建议。

2. 具有独特的职业视角和工作方法。审计机关以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为工作的出发点和落脚点，秉承责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献的审计人员核心价值观，形成了善于探寻真相、勇于提出质疑的职业特点；工作中灵活运用审计调查、专项审计、跟踪审计、同级审、上审下以及全国性审计等方式方法，有效整合审计资源，以实现审计目的；针对发现问题，审计机关注重从政策法规、体制机制制度层面进行归纳分析，提出改进建议，在完善国家治理方面发挥“免疫系统”作用。

3. 具有公开透明问责的工作特点。不论是面对审计对象的审计公示、征求审计意见、组织审计听证，还是内部的审计文书在OA（审计办公系统）传输、审计发现重要问题会议集体讨论决定，以及向人大报告审计工作情况、公告审计结果、移送违法违规违纪案件线索等，都体现出审计机关依法公正的职业作为和公开透明问责的工作特点。

二、审计机关促进生态文明建设的着力点

首先，在工作部署上，应树立责任意识。党的十八大做出了建设生态文明的战略部署，作为以“围绕中心、服务大局”为工作方针的审计机关，应当“以对历史和子孙后代高度负责的态度，加大资源环境审计力度”，服务生态文明建设。同时，在具体工作安排上，要积极探索、循序渐进、稳步推动、突出重点，不能急于求成、面面俱到。比如，可以从资源环保专项资金切入，从资源环保建设项目的专项审计调查或跟踪审计入手，由易到难，逐步积累经验，渐次推开。

其次，在项目实施上，要体现融入意识。所有专业审计类别都要将促进生态文明建设的内容融入审计工作方案，体现在审计内容之中。

1.财政审计要着重检查预算执行中有无截留、挪用、滞拨涉及资源能源、环境保护的专项资金，生态工程项目地方政府配套资金是否到位；在下级政府和开发区的财政决算审计中，应关注有无安排“两高一资”反弹项目，有无违规减免返土地出让金、无证开采等现象。

2.金融审计要关注银行贷款的投向及用途，反映“绿色信贷”政策执行情况，揭露违背国家环保和产业政策，支持“两高一剩”行业等问题。

3.企业审计须关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，环境风险防控体系建设情况，以及其污染防治设施建设与运行效果，揭露其在生产经营过程中高耗能、高污染和破坏生态环境，或选择披露环保正面信息、隐瞒负面信息的“漂绿”行为等问题，促进落实企业资源环保主体责任，实现“三废”的减量化、资源化和无害化，推行清洁生产、节能生产。

4.农业审计反映防治农村面源污染、促进农业节能减排项目实施方面存在的问题，要关注有关测土配方施肥、高效低毒低残留农药使用、生物技术防治病虫害、畜禽标准化规模养殖场（小区）实施废弃物资源化利用、农村沼气等农村环境综合整治工程的实施情况。检查农村环境连片整治示范工程建设、农村饮水安全工程和“千村示范、万村提升”建设等生态示范创建活动开展情况。同时，要关注国家实施农村环境综合整治“以奖促治”政策、农村林权制度改革等政策执行情况。

5.投资审计应揭示建设项目违反国家产业政策、环保设施不到位、浪费资源等问题，检查建设项目是否通过环境影响评价，建设项目中防治污染的设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即是否执行“三同时”制度；防治污染减排项目建设运营情况。

6.经济责任审计要关注主体功能区规划实施、节能减排政策执行情况，从总体上分析区域生产力布局与资源环境承载能力是否适应。重点揭露被审计对象决策失误、管理不力等履职不当行为造成的资源环境问题。监督污水、垃圾处理设施，以及污染源自动监控系统等环保基础设施建设是否到位；节能减排指标是否完成，行政区划界断面水质达标情况；淘汰电力、钢铁、水泥、造纸等落后产能和淘汰“黄标车”等老旧机动车指标任务完成情况，以及推进资源价格改革、排污权有偿使用和交易试点等体制机制改革情况。

7.对环保、土地矿产、林业、水利、水务、农业、畜牧、发改、工信、价格、交通车辆管理等具有资源能源、环境保护工作职能的部门、单位进行预算执行或其他财政财务收支审计时，要着重检查资源环保专项资金管理使用、有关建设项目投资运营情况，以及相关资源环保管理监督职能发挥情况。

8.其他常规审计，注意审查落实中央“八项规定”，压缩会议费、“三公”经费，实行无纸化办公，节约水、电、燃油、燃气、办公打印耗材，及时报废、淘汰环保不达标、油耗高车辆，购置办公设备是否采购高效节能节水环保产品，实行绿色政府采购等情况，督促被审计单位从点滴入手增强节约和环保意识，建设环保型、节约型机关、单位。

9.将环境效益审计融入投资、企业、经济责任审计等上述各个审计项目内容之中，促进实现经济效益、社会效益、环境和生态效益有机统一，促进实现有速度、高质量、高效益、可持续发展。

第三，在审计理念上，须树立宏观意识。从资源环境资金的收支和效益审计入手，关注资源环境法律法规和节约资源、保护环境基本国策的贯彻落实情况、资源利用和环境保护活动的效益情况。着力从经济发展需求与资源环境约束角度进行研究，加大从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议的力度，揭示体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进深化改革和制度创新。

第四，在组织方式上，要有整合意识。针对水流域和大气等环境污染具有跨行政区域的特点，以及有些生态治理项目涉及众多省市（如三北防护林工程）的情况，应以上下“一盘棋”的思路整合审计资源，灵活运用上审下、同级审、联合审计、合作审计等方式组织开展资源环境审计。针对多数审计人员在资源环保领域知识欠缺的实际，一方面采取联系会议、联席会议、参与审计工作小组等形式，与环保等专业部门积极合作，另一方面采取聘请专家、专业鉴定等方法提供相应技术咨询，以破解专业知识和人才匮乏难题。注意发挥内部审计和社会审计的独特作用，积极吸纳具有资源环保审计经验人员参与审计项目，并分别从指导监督或报告核查等渠道支持其独立开展资源环保审计，努力形成促进生态文明建设的大审计格局。

第五，在技术手段上，要有创新意识。围绕资源环保审计大力开展计算机审计，在掌握财务数据的同时，更加重视业务数据的收集和分析。如在某火电企业节能减排审计时，审计人员利用采集的环保在线监测数据、原煤化验数据等业务数据进行比对，编制计算机查询语句分析判断，发现该企业通过少计硫含量、虚报石灰石投量等方式偷排污染物，并漏缴排污费400多万元的问题。在构建国家电子审计体系的基础上，在资源环保审计经过一定的实践积累的前提下，探索与环保等部门的实时监测系统进行联网，开展实时联网审计，变事后监督为事中、事前审计，更积极地发挥审计“免疫系统”功能。另外，在资源环保审计中，还应探索协调国土资源等部门，积极运用全国国土资源实时遥感监测和综合检测平台、北斗卫星导航系统（CNSS）或GPS等技术手段，揭示土地、矿产等方面违法行为。

第六，在保障措施上，要有配合意识。资源环境审计是集环境经济、环境管理、环境医学、环境法学、社会学、统计学、工程学等多学科理论的一门新兴边缘学科，要搞好这项工作需要在培训、人才引进、完善法规、审计理论研究、项目计划安排等诸多方面采取倾斜性的保障措施，努力形成全方位配合、积极推进的工作态势。

生态文明建设是全面建成小康社会的重要组成部分，也是实现科学发展、推动经济发展方式转变的具体体现，相信审计机关在建设美丽中国的宏伟事业中一定会发挥出应有作用。

主要参考文献：

1. 刘家义，《深入贯彻落实党的十八大精神，全力做好新时期审计工作》

2. 《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》

3. 曹晟 王洪勇 蒋勇智《火电企业节能减排审计方法》，《中国审计》2011.3