环境数据全国联网、网上直报、在一个网络上作业，由国家垂直管理和统一发布，各地环境质量报告书由国家统一审查、编制、制版等，遏制环境数据造假之风，挤干环保数据中的“水分”，将“数字假环保”变成真环保，中国环保方可走向希望之路。

环境数据不真实的原因和背景

环境数据失真扭曲的常见原因有：

许多情况依靠企业自己填报，有很大的随意性和主观性，很难确保统计数据的真实性。

我国现代统计调查只有几十年的历史，对公众宣传现代统计调查的历史更短，缺乏数据统计的传统、文化和伦理，未形成“数据造假可耻”、“数据造假是犯罪”的社会心理和舆论氛围，例如在街头巷尾问卷调查时，很多人说谎造假，或者干脆拒收调查问卷表。环境统计处于缺乏诚信的社会土壤和现代统计知识与伦理的熏陶，缺乏统计的个人自觉性、自律性和他律性、社会主动性的历史背景。

缺乏环境保护亟需的信用。解放以后，历次政治运动，如破“四旧”、“文化大革命”等糟蹋了传统文化的信用精华；由于对西方的恐惧症与戒备心理，未引进西方信用的制度文化；市场经济缺陷的误导和冲击，实际上鼓励为实现目的不择手段等等，诸如此类导致我国缺乏普遍诚信的土壤。

真环保投入大、代价高、收效慢，而假环保投入少、代价低、收效快。因此，在利益或政绩驱使下，不论政府、企业，还是机构、个人都有强烈造假的冲动和欲望，既有虚报又有瞒报。地方统计由地方政府主管，不可避免地受到追求政绩的地方领导干扰，难以保证数字的准确性和可靠性。

企业与基层环保单位统计工作力量比较薄弱。专职人员少，专业化不强，统计人员调动频繁，在岗的兼职过多，特别是企业中多数由会计兼任。环保部门内部没有设置专门的环境统计岗位与专职人员，环境统计没有完善的数据标准、规范、质量控制、信息服务系统和操作规程，基层环境数据采集、录入、汇总等不规范，例如，基层环保部门让临时工、借调人员、学生、亲戚等录入数据的现象十分普遍。

环境数据国家垂直管理的必要性和紧迫性

邓小平说：“决定数字就是决定政策”。在中国国家统计局会议室悬挂着中国最近两任总理的题字“不出假数”，“真实可信”；因此，环境数据的质量事关全局。

席卷大半个中国的雾霾再次证明环境数据造假的危害性，昭示中国环保缺乏统计伦理与法律的支撑。管好数据，数据不带水分，干“不带水分”的环保，才能保护好环境。

由于“中央与地方不良博弈，中央环保被地方架空，地方环保局被地方政府架空”和“省级环保局管不了央企，市级环保局管不了省属企业，县级环保局管不了市属企业”，企业不受环保部门的严格约束，企业虚报和瞒报环境数字现象普遍；只有实行环境数据国家垂直管理，才能使企业受到严格的约束，才能有效抑制企业环境造假，督促企业切实搞“不注水”的环保。

乡级政府、县级政府、市级政府、省级政府都需要政绩和统计数据，都有强烈干预和修改环境数据的动机、动力。“环境数据是地方政府政绩数据，不是地方环保局的真实数据”、“环境数据一级哄一级，层层加码注水，环环失真扭曲”是公开的秘密，因此只有实行环境数据国家垂直管理，才能避免“数字出官，官出数字”的现象，督促地方各级政府切实干“不注水”的环保。

我国统计实行业务垂直管理、人员分级管理。尽管统计业务实行垂直管理，每年国家统计局的数据与各地汇总的数据差别大，如2012年度GDP数值相差5万亿元，相差至少超11%。如果不实行业务垂直管理，统计数据差别会更大。基于这种国情，我国环境统计应实行垂直管理，才能缩小统计的差别。

将环境数据国家垂直管理落到实处

地方环保部门负责环境数据的采集、整理和录入，国家环保部门负责环境数据的汇总、统计、审核、发布、修改变更等，全国人大、全国政协、中组部、国家统计局、国家审计署、国家监察部参与环境数据的审查、监督、稽查等，对环境数据各个环节进行明确、规范和统一，对统计的原始记录、数据收集、整理、汇总、上报等每个工作环节进行质量控制，确保每个环节的质量，不断提高统计与稽查能力、统计数据的质量、公信度、透明度与公众的知情权。通过技术创新与制度创新的协同，将环境数据国家垂直管理落到实处：

（1）环境数据全国统一联网，网上直报，环境数据由国家垂直管理和统一发布。信息技术的高速发展，给基于全国联网、网上直报的环境数据国家垂直管理提供了良好的工作平台和技术支撑。计算机技术不仅可以实现统计数据处理自动化、高速化、数据传输网络化、数据储存资源化，减少统计产品的成本；计算机抽样、数据处理等等降低了统计数据在人工处理、传输、储存等环节上的技术性误差和逻辑性差错，而且有利于及时发现错误、改正错误，大大提升原始数据处理的效率和准确性，提高了统计数据质量。

（2）国家环保部应增设环境数据统计与稽查审计司，大规模扩编扩容国家环境信息中心，建立垂直管理的全国环境数据统计与稽查审计队伍。做好统计技术职称资格考试的考前培训与辅导工作；进一步做好统计与稽查人员持证上岗前培训与辅导工作；积极开展电子计算机基础知识和实际操作能力的培训工作；保障有技术职称统计人员的稳定性，高中级技术职称统计人才和初级统计人员的变更调动应征求所在市级以上环境保护部门的意见。

（3）实施全国联网、网上直报的环境统计信息化工程。国家统计局针对人员分级管理的缺陷，推行全国联网、网上直报、同一个网络平台作业，把县级统计局网络与国家统计局网络联在一起，从技术层面压缩地方造假的空间和机会。基于全国联网、网上直报、同一个网络上作业的环境数据国家垂直管理有利于从机制上形成强有力的统计数据质量管理体系，维护统计数据管理的相对独立性，并有效遏制随意虚报、瞒报、篡改统计数据以及统计数据质量上的其他腐败行为的发生。因此，国家应尽快实施县级环保局环境统计信息化工程、全国联网直报工程。

（4）实行“实名制”的环境统计数据流程化管理。企业变更频繁，人员流动更频繁；企业经常发生转让、拍卖、重组、兼并，企业经营者、部门主管、出纳、会计、环境统计人员等经常发生变化。基层环保与企业的人员变动频繁，新的统计与录入等人员不知老的统计录入等人员的信息及联系方式，新旧的统计录入员之间无法联系沟通和协作，新的统计与录入等人员不知道数据资料的来源和数据的产生方式，不知道涉及哪些人，不知道问题与原因出在哪里，不仅导致环境数据稳定性、连续性差，而且导致难以追根溯源，难以核实、比对、勘误、修改等，给环境数据统计带来许多问题和麻烦，如补充数据的困难，充实档案台账的困难，寻找原始记录的困难。

由于基层环保的数据与企业、社会团体的数据许多是“断头”数据，是无法查找源头、过程的结果（数据），因此，必须实行实名制，将企业、基层环保部门中涉及环境数据的采集人、核对人、审核人、录入人等的身份证、联系电话等，都记录和体现在环境数据的报表与资料中，让国家知道，让外部社会知道，让后人知道，这样才能实行数据可以追溯与复查。

（5）“双人制”环境数据采集，关键在于提高录入数据的可靠性。目前环境数据一般由一个人采集，缺乏比对。采集的对比缺失，令采集数据易出差错，使所采集数据的可靠性、准确性和完整性较差。必须建立采集的比对，实行“双人制”的数据采集规范，采集方法、过程、项目、结果、范围、计算公式、权重等进行比对，若有差异，应复核采集过程的每个细节，查找差异所在及其原因，及时纠正差异或错误；结果没有差异，方可进入审核的录入环节。

（6）“三审制”的审核制度。三道卡把住环境数据关，部门初审，分管领导二审，单位负责人或企业法人三审，共同对数据审核，而且审核者的信息应记录在数据资料中。

实行环境数据的预录入制，在正式提交上报给国家网前，设一个半年时间的修改补充期，允许基层环保部门或企业对数据增删修改，直至充分反映真实情况。

（7）着手制订《国家环境数据统计与稽查审计法》及《实施细则》。建立环境数据具体制度、操作规程，如建立环境数据的终身责任制，环境数据的责任连带制，包括环境数据的民事责任、刑事责任，明确政府、企业、机构、个人在环境数据与图件上的责任和义务，若不如实提供、填报、制作、发布、使用环境数据等，将受到纪律手段、组织手段、法律手段等的严厉惩罚。

（8）环境数据稽查常态化。稽查审计地方各级党政领导发言稿、讲话等材料中的环境数据和图件，稽查审计各地政府文件、发展规划、咨询报告、环境影响评价书（表）、环境规划、工程治理项目、招投标项目中的环境数据和图件，稽查审计报刊、网络、书籍等环境数据和图件。以稽查促进统计，以稽查促进环境数据使用与发布的规范。

作者单位：国家环境保护部/昆明市环境保护局

来源：《中国发展观察》2013年第3期