全国人大代表、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所郑玉歆研究员接受中国社会科学网专访。中国社会科学网记者 杨崇海 摄

除世界遗产外，我国的自然文化遗产资源的保护区域还包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区等，。这些自然文化遗产资源保护类型，不仅保护和留存了我国丰富的生物多样性和生态系统本底资源，而且传承了中华文明和传统文化，从制度上保证了遗产资源为人民所长期享有。

　　然而，我国至今未建立综合的、针对自然文化遗产保护体系的法律。所有上述这些遗产保护区域，分属不同部门管理，已有的一些法规带有强烈的部门色彩，而且也很不完善。由此造成的名称重叠、部门分割、经济利益至上等问题相当普遍，并累积形成了对遗产资源的大量开发性破坏。

　　“我国自然文化遗产资源保护立法亟待加快。” 3月8日，全国人大代表、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所郑玉歆研究员接受本网记者独家专访时候这样表示。

　　遗产地管理乱象丛生 亟需法律约束规范

　　从上世纪90年代一些著名世界遗产地、风景名胜区旅游企业上市，到后来全国许多地方以“深化改革”、“分离经营权与管理权”、“实行特许经营”等名目、实际整体出让风景名胜区、自然保护区等遗产保护区域的经营权，这些都存在实行让承包企业收取门票，使门票成为旅游企业的经营收入，改变门票作为资源保护经费的性质；与之相应地，以经营取代管理，使管理机构事实上被弱化、虚化，直至丧失了管理、监管的功能；进而变更保护规划，大量增加开发性建设项目，破坏遗产地的原真性和完整性。

　　“近年来，一些与宗教名山（也是风景名胜区）相关联的旅游企业，也兴起上市的风潮，由于涉及传统宗教，使得问题变得更为错综复杂。”郑玉歆说。这不仅折射出地方政府盲目追逐经济利益目标的短期行为，也深刻地反映出社会普遍价值观的迅速变化，即：信仰的物质化和庸俗化。如果将宗教的神圣性拱手让于市场和资本，任其摆布，彻底背离宗教信仰本身的意义，不仅侵害了宗教界的合法权益、损害宗教界的形象，也伤害了广大信教群众的感情。

　　遗产资源保护立法已经落后于资源利用立法

　　2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国旅游法（草案）》，并将《旅游法（草案）》在中国人大网上公布，向社会公开征集意见。这表明，《旅游法》已经进入立法程序，很快就要出台。

　　根据国内外的经验，一旦遗产地列入世界遗产名录、，或为国家级别、，或提升了知名度，就具有了更大的旅游吸引力，。这对一些地方最大的诱惑是门票的收入。毫无疑问，发展旅游业是系统地、综合地、全面地利用遗产资源的经济行为。自然文化遗产与旅游活动本质上并不矛盾，发展旅游业恰恰是遗产“为人民而保护，为人民所享有”的最好诠释和载体，显而易见地，旅游业是促进遗产全面保护和有效利用的重要方式。

　　郑玉歆说：“问题的关键在于旅游活动能带来经济收益，而在利益驱动下，旅游经营有可能突破或背离遗产资源保护原则规定，甚至损害遗产资源。因此，不论在何种社会制度下，都应按照资源保护与利用的行为先后逻辑，在遗产资源利用法之前，先行出台遗产资源保护法律。否则，没有保护，无法保证资源的可持续利用；没有严格的保护限定，利用行为必然因为不断膨胀而最终酿成资源破坏”。

　　部门立法的传统思路亟待超越

　　2012年3月，新浪网上公布了《中华人民共和国自然遗产保护法（征求意见稿）》。然而，社会上特别是在学界及政府各部门，对此产生了截然不同观点。支持《自然遗产保护法》的意见认为，由于在国家立法层面长期忽视对自然遗产资源的保护，“商业和旅游业的过度开发正在加速我国自然遗产资源的损耗，保护形势日趋紧迫，因而应加快制定自然遗产保护法的步伐”。具有代表性的反对意见认为该“征求意见稿”提出的自然遗产概念模糊，定义存在广泛争议，因此立法缺乏必要性和适用性；有部分专家学者认为，“征求意见稿”在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在严重不足，呼吁全国人大法工委、全国人大常委会及全国政协人口资源环境委员会对自然遗产保护法草案进行重大修改和补充；甚至有学者公开提出推迟审议《自然遗产保护法》，促成《自然保护地法》出台。

　　为什么保护遗产资源的立法努力在未能广泛获得社会各界支持的支持上不理想？郑玉歆说：“这其中的一个重要原因应该源于我国的部门立法传统。”。长期以来，由于政府部门按专业划分过细，立法带有浓重的部门利益色彩。对于像自然文化遗产这样的涉及国土、森林、水域、生物多样性、生态环境、地理、地质、宗教、传统文化、艺术、古建筑、政治、经济、哲学、历史、文学等跨部门、综合性、多学科的资源，它们的保护涉及国家、民族长远公共利益，需要建立长期保护战略。这样，传统的以主管部门为本位的立法模式便显得与此很不适于此应。需要树立综合立法的新思维，冲破传统思想束缚，特别要突出全国人大的立法主体作用，由专家牵头，组织多学科的立法论证队伍，探索立法进程的科学性、有效性，尽可能多地去掉基于部门利益的考虑。同时，注重增加立法的开放性，公众参与立法以及立法信息公开可以使得立法过程更加透明，便于公众监督。

　　可先行“一区一法”或地方立法

　　考虑到现实遗传资源保护的紧迫性，根据1972年联合国教科文组织《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》中的有关提议（可以单独地或集体地立法予以保护），以及一些国外经验，郑玉歆建议，一方面，由全国人大组织推进全国性的自然文化遗产资源保护体系立法进程；另一方面，还可以由省、市（直辖市）、自治区人大针对不同的遗产传资源类型，较快地推进出台各个遗产地的保护法，即：“一区一法”。

　　郑玉歆指出，这样的法律，不需要覆盖全面，因此可操作性强，也即法律效应强。由于具有很强的针对性，可以照顾到不同类型的保护对象、地方经济特点、当地社区特色等，使得法律可以更加充分地发挥作用。

　　“鼓励和较快地推进各地方的遗产资源保护立法，还可为全国立法积累案例和经验。”郑玉歆补充道。（梁卫国）

来源：中国社会科学网