30年农村改革取得了举世瞩目的巨大成就，农村发生了翻天覆地的变化。纵观30年改革历程，我们已经用尽了一切“便宜”的做法，今天要继续深化农村改革，面临着许多与过去截然不同的重大变化：一是改革从宏观层面进入微观层面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是结构性的，出台的政策尤其需要具体、细化。二是改革的成本高了。过去的农村改革主要是放开政策，现在无论是财政体制、教育、文化、卫生、农村基础设施建设等，都需要政府拿出真金白银，改革的边际成本递增。三是改革不能即期见效。过去一个政策出台，立竿见影，“大包干”“一包就灵”，今天的改革更多是长期性、基础性的工作，很难短期见效。同时，各类利益群体的胃口高了，要求不断攀升，“实惠越来越多、满意度越来越低”，即使是取消农业税，农民的反应也没有想象中的强烈。在温饱阶段，人们的欲望只有一个吃饱，吃饱之后，人们的欲望变成无数个，幸福感不是越来越高，而是越来越低。四是改革的支持率低了。社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体有不同的价值取向，很难象改革初期那样形成强烈的改革共识。五是改革的复杂程度高了。经济与政治，社会与文化，纵向与横向，过去与现在，都需要协调对接，关系错综复杂，牵一发而动全身。六是更依赖政府部门之间的团结协作，而一些政府部门本身就是一个特殊的利益集团，且利益硬化，很难沟通。七是初期的改革是自下而上推动，现在是自上而下推动。八是过去的改革是“兴利”，在文革的废墟上实现百废俱兴；今天的改革是除弊，除苏联模式之弊，除几千年传统专制的、垄断的、集控的方式管理人和社会之弊，兴利易、除弊难。九是过去是粗放发展、欠账发展，今天要科学发展、还账发展，即经济发展之外欠政治文化社会发展之账，物质现代化之外欠制度和人的现代化账。十是新中国的建立结束了“挨打时代”，三十年改革结束了“挨饿时代”，今天进入了“挨骂时代”：高速发展国外骂，社会不公国内骂。需要有一个平和的心态面对骂声。

　　以上变化，使农村改革的阻力和难度大大提高。同时，农村仍然面临着钱、粮、人、地、权五个方面的突出矛盾：“钱”是指农民的收入增长不尽如人意，城乡居民收入差距仍在扩大；“粮”是指粮食的供给与安全问题，农业生产成本大幅度提高，农民种粮效益低，耕地大量流失；“人”是指农民自身发展问题，城乡之间的社会发展差距远大于城乡居民收入差距；“地”是指农村土地制度问题，农民的土地权益没有得到充分保障，征用土地补偿不足；“权”是指农民权利和基层政权问题，保障农民民主政治权利的制度和办法需要进一步探索和完善，农村基层政府职能必须进一步转变，提高公共服务能力。因此，在社会结构、社会组织形式和社会利益格局都发生深刻变化的背景下，今天的农村改革表现出明显的复杂性，与改革发展全局的关联度明显提高，城乡之间的互动性进一步增强。在这样一个错综复杂的改革实践中，必须突出主旋律，抓住改革的重点和关键。

　　统筹是大格局、大构架、大氛围。现阶段，农业是弱质产业、农民是弱势群体、农村是弱化领域的格局不仅仍然没有根本改变，而且一些地方程度仍在加深。这种状态下，没有统筹城乡发展这个大格局的形成，农村的改革与发展就是一句空话。服务是农民最迫切需要解决的现实问题。免除农业税和实行各项补贴，空前激发了农民的发展动力，但农民普遍面临着提高发展能力的问题。做好服务就是在激发农民发展动力的同时，切实帮助他们提高发展能力。合作是世界各国农村发展进程中的成功经验。在家庭竞争时代已经结束、组织竞争时代已经到来的新时期，不加强“人”的合作与“钱”的合作，农民就无法抵御来自自然的、市场的、政策的、国际竞争的风险。统筹是大政方针，需要县级以上政府尤其是中央和省级政府的宏观谋划；服务是县级以下各级政府和组织的基本职能；合作是农民自身发展的必由之路。上面统筹不到位，基层服务做得再好，也成效甚微；中间服务不落实，农民合作再紧密，也无济于事。再说，县乡村不做好服务，农民无论是人、无论是钱、无论是地也合作不起来。只有统筹、服务、合作三驾马车并驾齐驱，农村的改革与发展才能驶入快车道。

　　统筹

　　统筹城乡，首在制度创新；统筹城乡，应着力实施三步走战略；统筹城乡，必须跨越“止血、补血、造血”三重门，当务之急是断然止血！

　　1.统筹城乡首先是制度统筹。当今社会，农民、市民在公民权益方面不对等：市民表达权益诉求的机会较多、渠道畅通，能够充分享受公民权益；农民个体及阶层的权益得不到有效保障，享受不到平等的公民待遇。这种现象的根源，主要在于制度设置的城市取向。因此，统筹城乡发展，首要问题是变革旧制度，加快创新和建立统一的城乡新制度，通过制度统筹削弱并逐步清除城乡之间的樊篱，在制定国民经济发展规划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策等方面，把解决好农业、农村、农民问题真正摆在重中之重的优先位置，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的经济社会体制。如加快民主化进程，推进农村基层民主建设；改革现行户籍制度，赋予全国公民平等择业和选择居住地的权利；着力培育城乡统一要素市场；统筹城乡社会保障制度建设，逐步在养老、医疗和最低生活保障等方面实现城乡统筹等。当然，任何时候农村发展都赶不上城市发展，但在政治层面上必须有一个制度设计来保障城乡的公平性。城乡统筹决不是多拨几个钱、少拨几个钱的问题，只有制度的统筹，才是根本性的统筹。制度既可以使想统筹的人更加做好统筹，也可以使不想统筹的人必须实施统筹。统筹制度的建立，也不应是救济型的，而应是发展型的。

　　2.新制度建设尤其要克服二元文化的影响。自1958年推行城乡二元户籍制度以来，二元制度衍生出一个二元社会，浙江大学管理学院范晓屏研究，隐藏在户口本背后的城乡待遇差别多达47项。这个二元社会在长达50年的进程中，又孕育出一个二元文化，即在一些人的观念意识中，天然地认为城里人就应该那样生活、农村人就应该那样生活，而农民自己也在这种二元文化的熏染下麻木到觉得自己就该比城里人差。这种二元文化已经成为一种普遍的社会公众意识，而这种二元文化正反作用于新制度的生成，这正是城乡统筹新制度建立的最大障碍。就现实而言，这种市民与农民之间的巨大的互不包容的文化差异，导致城里人鄙视农民，农民又从心底嫉恨城里人。农民进城，首先要面对一堵厚厚的无形“城墙”。现代城市文化呈现出强烈的“陌生人文化”特性，人与人之间的情感关联日渐疏离，而城市文化物质性的发达与坚挺，使得人欲望的一面更加突出。这些元素，构成了对整个外来农民工群体的巨大冲击。在深圳草埔，有一个基于中国传统乡村文化而形成的现代“村落”（这样的城中村在中国大中城市比比皆是），因居住数以千计来自湖北洪湖的的哥及其家属，被称为“洪湖的哥村”，前两年由于沉迷赌博，不少家庭瓦解，成为一个被赌博改变命运的同乡村。洪湖的哥在“进城”的过程中，与家乡的文化联系被割裂开来，又被城市主流文化所排斥，不可避免地出现欲望与能力相脱节的症状。于是，洪湖“的哥村”的夜晚，在人们满足了吃喝后，必须寻找另一条情感发泄渠道，以自弃方式来嘲弄人生的无奈。“的哥村悲剧”是中国城乡二元文化在现实社会的必然衍生物。能够拯救赌博的哥的，是城市文化的包容，是对农民权益的尊重。政府应根据农民的生存与文化需求，寻找一个制度性出口，逐步消除二元文化的影响。

　　3.统筹应分阶段展开。长达整整半个世纪的城乡二元结构已经渗透到人们经济社会的方方面面，形成了巨大的反差。今天想填平这一鸿沟不是一件轻而易举、一蹴而就的小事，不可能一步到位，就目前我国的经济社会发展水平看，应分三步走：第一步是低水平广覆盖。调整国民收入分配结构和财政支出结构，提高国家财政用于“三农”支出的比重，使公共财政支出广泛覆盖农村经济社会生活的各个领域。逐步增加对农业基本建设、农村公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展和农村社保等各方面的投入，特别是国债投资和新增财政资金首先应向“三农”倾斜，新增的教育、卫生、文化等社会事业经费应主要用于农村；改变财政支农的结构和方式，重点完善对农民的直接补贴制度；在金融、税收、保险、投资等方面加大对农村的支持。总之要让公共财政的阳光和公共产品的服务都能普惠到农村每一个角落。第二步是逐步缩小差距。逐步消除工农业产品价格剪刀差，实行农民工与城市工的同工同酬，想方设法促使农民稳步快速增收，缩小工农差距；取消城乡间的不平等待遇，使农民平等地享受改革、开放和发展的成果，使城乡居民和城乡各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会，缩小农民与市民差距；打破城乡界限、开放城市，使城乡居民自由迁徙，使城乡各种生产要素自由流动，统筹城乡资源配置，提高城市化水平和生产要素配置的效率与效益，缩小城乡差距。第三步是实行城乡共同发展的均等化。改变城乡分割、各自发展的模式，建立地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡经济社会发展的新格局，发挥城市先进生产力和先进文化的扩散与辐射作用，增强农村保证粮食安全、生态安全、提供丰富的劳动力资源、拉动国内需求、推动城市改革、保持社会生态平衡等多重功能，走以城带乡、以乡促城、城乡互动的经济社会发展的新路子，实现城乡共同繁荣与进步。

　　4.统筹城乡必须跨越“止血、补血、造血”三重门，当务之急是断然止血。建国以来，“三农”为工业化和城市化作出了30万亿的贡献，导致“三农”多病缠身，血流不止。当前，三农出血的“伤口”非但没有止住，而且出现新的创口和局部血流加速症状，主要有五大出血管道：一是资金。农村金融机构成为从农村“抽血”的主渠道，专家估算，每年约有七八千亿通过金融渠道从农村流向城市，平均每个县高达3亿元以上。农村的增值收益，大部分剩余被金融机构抽走。而农村资金缺口每年高达1万亿元以上，资金成为农村发展最稀缺的资源。二是土地。有关研究表明，城乡土地市场价格差已成为90年代以来“以乡养城”的新形式。改革开放以来，城市从农村征用近3亿亩土地，但征地补偿到农民手中的钱却微乎其微。一些学者调查发现，农民得到的补偿加上村集体获得的补偿只占土地出让价格的10%左右。这种通过土地征用变相积累的资金几乎全部投入到城市建设，农村付出的是高达四、五千万无地、无业、无保“三无”农民的沉重代价。三是劳动力。农民进城务工、转移就业是工业化、城市化的大势所趋。但问题的关键是务工农民并没有按照市场规律获取报酬、分享收益，普遍面临“劳动力价格剪刀差”的侵害。根据中国社科院的调查，农民工每天工作时间普遍长达十几个小时，但月工资却比城市劳动者少近800元。农民工每人每年为城市贡献2—3万元的生产价值，但带走的年工资却不足万元。同时，大量素质较高的青壮年外出务工、求学就业，造成农村从业人员整体素质快速下降，建设新农村、发展现代农业一时主力难觅。这种对农村的活劳动索取，比计划经济时代的工农产品价格剪刀差来得更便捷，程度更深入。四是环境污染。由于利益驱使和监管不力，城市的垃圾、污水、废气等污染在“体外循环”，向农村排放，农村被动地成为城市的垃圾场，农村的环境问题由资源退化为主转变为资源退化和环境污染同时并存的恶劣状况。目前，全国受污染的耕地高达1.5亿亩以上，占全部耕地的10%以上，每年造成的直接经济损失高达数百亿元。城市对农村的环境污染不仅直接造成农民的经济损失，变相抽取农村财富，同时也危及农村人的健康，影响子孙后代，更为未来的城乡经济发展留下巨大的隐患。五是工农业产品价格剪刀差。从1953年开始大规模的工业化建设起，我国逐步在工业化进程中实施了一系列的优先发展工业的倾斜政策，通过农业税和工农业产品不等价交换的“剪刀差”两种形式，实现农业剩余向工业和城市的大规模转移。农业税取消后，工农业产品价格剪刀差却一直延续至今，农产品价格虽有一定幅度的上升，但被农业生产资料价格急剧上涨抵消，甚至还跟不上农业生产资料的上涨幅度。欧洲农民生产5千斤蔬菜或水果就能换回一辆轿车，中国农民生产5万斤蔬菜或水果还难以换回一辆轿车，也就是说中国农民生产的价值在工业品面前还不及欧洲农民的十分之一。在农业生产过程中，不仅有工农产品价格的剪刀差，还存在着种粮与打工的比较效益差、种粮与种植经济作物产出效益差、粮食限价与农资价格飞涨的剪刀差。这种限制粮价做法，实际是让农民补贴市民。财政每年支出600亿补给农民，不如放开粮价，把600亿补给城里穷人，一人300元可补两亿人，城里不会有2亿人买不起粮食，最多几千万人，政府还可以节约很大一笔开支，现在花600亿补农民，中间还要付出补贴运行成本，且带来种粮与租地农民的矛盾。

　　流血不止、补效大失，补而不足、元气难复，元气亏虚、血何以造，统筹城乡必须跨越“止血、补血、造血”三重门。当前，应着力扭转农村要素严重流失的局面，尽快阻断“主动脉”的大出血，着重把握以下几个方面：一是重构农村金融体系。构建以政策性金融为主导、商业性金融和农村互助合作性金融为主体、农业保险和信用担保机构并存及其职能有机协作的多元化农村金融体制，尤其要大力培育农村金融的本土力量，以更好地聚积农村资源，服务于农民生活、农业生产和农村发展。在现实情况下，“人”的合作与“钱”的合作是发展现代农业、建设现代农村的关键所在。二是规范农地征用制度。既要重视土地对农民的社会保障功能，更要重视土地对农民的资本增值功能。农村土地征用制度的规范要以城乡并轨为方向，走市场化操作的路子，使农民应得的土地市场收益得到切实保护。三是促进劳动力合理流动。一方面，抓紧建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控作用，打破地方保护主义，协调好城乡劳动者就业关系，实行城乡劳动力就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇制度，保障所有劳动者的合法权益，推动农民进城；另一方面，农村基层政府和组织应优化环境，出台优惠政策，并借助血缘、亲缘和地缘纽带，吸引民工返乡创业。四是高度重视农村可持续发展问题。将农村生态环境保护摆在和城市环保同等重要的地位，纳入全国环保和生态建设的总体规划，制定和完善相关法律、法规和政策，建立健全农业环境管理体系，充实农村环保机构力量，加大环保基础设施投入，加大对企业污染的治理力度，制止城市、工矿企业向农村排放“三废”。通过制度创新，建立初级产品生产者的农民与作为消费者的城里人的沟通和约束机制，使各自承担起应有的社会责任，确保农产品安全。在新农村建设中，大力落实循环经济理念，保持乡村的原生态优势和小生态循环，为农村可持续发展预留充足空间。五是缩小工农产品价格剪刀差。大力发展农业生产，不断提高农业劳动生产率，降低农产品的生产成本，逐步缩小工农业产品交换价值量的比例差距。制定合理的价格政策，改善农业生产贸易条件，消除农产品国家订购价与市场价之间的差异，提高农产品的相对价格。尤其要提高国有粮食企业收购价格，真正让种粮农民有钱赚、得实惠。保护农民发展生产的积极性，鼓励和引导农户储蓄和其他资金用于农业生产，并通过兴办农工商联合企业、农产品加工利润部分返回农业等办法，切实增加农民收入。

    来源：《中国发展观察》2009年第1期