三十年改革，使农村社会结构、产业结构和就业结构在异动中激变，在激变中重组，基层政府与农民的关系也随之发生了巨大而深刻的变化。正确把握这一趋势，认真理清与农民之间的新型关系，是我们确保各种制度设计针对性、各项改革举措准确性和开展三农工作实效性的关键。

　　政府不再是农业外在的辅助力量，而是农业内在的组成部分。

　　改革开放之初的上世纪80年代，政府放活政策“无为而治”，家庭能量得以充分释放，农业获得了空前发展。进入20世纪90年代以来，我国逐渐步入工业化中期，在经济基础上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，在体制机制上已建立起市场经济的构架，在发展路径上已由“家庭竞争时代”进入“组织竞争时代”。但对于农业“无为而治”的体制惯性和思维惯性仍在延续生效，一个最突出的表现就是：依然把农业当成是农民自己的“事业”。农业基础设施、科技推广、信息传递、市场体系等诸多事关农业发展全局、应由政府承担的大事没有承担起来。财政投入比重也一直呈下降趋势，1979年全国财政支出中三农支出所占比重达到18.69%，到2005年这一比例仅为8%。2006年、2007年国家加大三农投入，比例也仅占10%左右。目前，我国耕地的有效灌溉面积为8.48亿亩，仅占总面积的46.41%，一半以上的耕地仍是靠天收，三分之二的耕地还是中低产田。“十五”末，我国农业科技贡献率为48%,比发达国家平均水平低30个百分点左右。

　　中央把三农工作作为“重中之重”的战略部署已经五年，新农村建设也已搞了两年，但乡村与城市比，农业与二三产业相比，发展变化的速度是更慢，发展变化的质量是更差。城乡、工农差距已大大超过了经济学上的合理限度，导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用大大失灵。在这种背景下，政府必须通过强有力的城乡统筹，加强对农业、农村、农民的倾斜支持，才能将差距缩小到合理范围，形成合理的产业梯度，促进国民经济健康发展。日本、韩国等国家和地区在工业化中期，推动农业农村发展中最主要的经验，就是政府主导、加大投入。

　　当前，在世界农业国际化、市场化、现代化的大背景下，各级政府和广大干部务必改变“农业就是农民的事情”的惯性思维，彻底改变以旁观者的身份游离于农业之外的工作套路，切实把自己置身于农业建设与发展的群体之中，出重拳、下猛药、解决欠账；担重任、唱主角、引领发展。在资金、项目和政策等方面多措并举，把农民一家一户无力办、办不了、也办不好的事情主动承担起来，与农民协同推进现代农业建设。一是下决心偿还农村基础设施建设的历史性欠账。各级政府应在财政支农方面迈出更具实质性的步伐，当前应把农田水利建设尤其是中、小型农田水利以及农村道路等公共设施建设作为建设的重点。二是着力扶持农业产业化龙头企业和农民合作组织，强力推进农业和农村工业化步伐。三是重构和再造现代农业发展的支持保护体系。尽快构建起适应时代发展要求的农业经营体制、行政管理体制、金融体制、农民教育培训体制、社会化服务体系、农业灾害应急机制和政策性农业保险制度等，为推进现代农业建设提供全方位的支持和保护。

　　政府不再把农民笼统地看成同一群体，而要将其细分成不同的政策目标人群。

　　随着市场经济的发展、生产方式和分配方式的变化以及城乡二元结构的松动，社会各阶层互通的渠道已经打通，促使原先作为一个整体的农民阶层内部快速发生分层和分化，过去那种在阶级斗争眼光下的政治分层已经瓦解，以职业、收入水平和生活地域为主要标志的经济分层结构逐步形成。

　　从职业上看，传统意义上的农民已经分化为农业劳动者、农民工、雇工、农村知识分子、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者、农村管理者等等；从收入水平看，农村已经出现了较为明显的收入分配差距，农户出现了富豪型、富裕型、小康型、温饱型、贫困型等不同层次的序列，农民的社会经济地位差距拉大；从生活地域看，长期固守于乡野阡陌的农民已分解出外出群体和留守群体，仅在留守群体中，又进一步分化出留守妇女、留守儿童、留守老人等。上述农民中的不同阶层、不同群体都各具特点、各有诉求。就总体而言，农民这个阶层正逐步分化成两大群体：社会中心群体和社会边缘群体，处于同心圆位置的两大群体由于社会分配结构等方面的问题，在社会发展变革过程中，中心群体获益越来越大，产生的是向心力，而边缘群体获益越来越小，产生的很可能是离心力。这是必须引起高度关注的现实问题。

　　在温饱阶段，人们的欲望只有一个——“吃饱”。吃饱之后，人们的欲望变成无数个，幸福感不是越来越高，而是越来越低。同时，随着社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体都有不同的价值取向，产生多元的利益诉求。在此背景下，政府过去那种“一包就灵”、“一放就活”的政令效应很难再现，政策设计的复杂性、系统性、多维性倍增。新时期，推进三农工作必须在导向上更为多元，在目标上更为具体，在方法上更为细致。尤其在解决农民问题上，用“农民”这个笼而统之、大而化之的概念出台政策显然已不合时宜，制度的设计必须细化到针对不同的目标人群，这样才能在最大程度上协调、处理好农民中各个阶层和各种利益群体的关系，惠农政策才能真正普惠到农民中的每个成员。

　　政府不再陷于与农民经济矛盾的纠葛，而要着力消除对农民政治上的歧视。

　　取消农业税之前，基层政府的工作可以说是以提取农业剩余为主业。基层干部为完成上级任务和解决乡村开支问题，一年四季挨家挨户要粮要款，“人要生了、狗要熟了”（干部常进村，人见了就躲，狗见了不咬）的现象遍及乡村。尤其在1985年到1987年间冒出“人民事业人民办”的口号之后，各部门都向农民伸手，“十几顶大盖帽管着一顶破草帽”，农民负担与日俱增，进而成为影响干群关系和社会稳定的重要因素。

　　取消农业税后，县乡财政开支主要依靠上级转移支付，基层政府的经济利益和农民的经济利益不再发生矛盾，向农民收费、摊派也失去了合法性和经济动因。进入新世纪以来，中央连续五个“一号文件”锁定三农，亿万农民生产生活条件有了很大改善。但同时，限制和歧视农民的习惯性思维在制度设计、资源配置等方面都还根深蒂固，农民与城市居民等其他社会阶层的差距仍在不断拉大，弱势化程度还在不断加深。农民不仅难以享有公正的财产权、融贷权、公平就业权、公平税赋权等正当经济权利，知情权、说理权、组织权、自我管理权、受保护权等政治权益都也远未落实；教育、卫生、文化、社会保障等公共产品供给城乡之间尚有很大差距，农民的社会地位仍然很低，农民追求权益公平的呼声日渐高涨。

　　在这种情况下，政府工作的重点应高度关注农民的政治权益问题，下决心逐步消除城乡二元结构，“官权退民权进”的基本思路应从单纯的生产经营领域向政治、社会领域延伸。在维护和发展好农民的经济利益的同时，把改革的着力点放到消除对农民政治上的歧视，切实归还和保障农民的公民权利上来。这是现代宪法精神的基本要求，也是我国作为一个农民大国开展社会主义民主政治建设的必然选择。

　　政府不再袖手于农民的失业，而要高度关注农民的就业状态。

　　中国农村社会发展与变革的全部历史，都是围绕农民与土地这一对矛盾展开的。建国以来，通过土地改革、实行家庭联产承包责任制，实现了“耕者有其田”，作为农村社会生产力的主要矛盾，人地矛盾得以缓解，温饱问题得到解决。但人多地少的现实国情和多年固化的城乡二元结构，决定了农民在土地上的这种相对充分就业必然是蜜月般的短暂。有关研究表明，在现有生产力水平下，农业部门需要的合理劳动力数量不到2亿，而我国现在农村实有劳动力5亿多，有3亿多处于剩余状态。农民“3个月种田，1个月过年，8个月空闲”的时间分配充分体现了他们在土地之外存在大量的隐性失业。

　　大量农村劳动力隐性失业，不仅成为“三农”问题的根本症结，而且导致内需不足，成为国民经济发展的顶门杠，成为社会稳定的重大隐患。基层政府必须清醒地认识到，农民已从要土地、要生存，渐变为要走出土地、要就业、要发展。就业是民生之本！有业就才能挣到钱，挣到钱才能消费，有消费才能拉动生产，从而创造新的就业岗位，人们的生活质量在这个循环过程中就会不断提高。这正是新的历史条件下解决“三农”问题的核心所在，是全面建设小康社会的题中要义。

　　就业状态包括就业环境、就业能力和就业机会（岗位），农民的就业状态是经济社会协调发展的基本标志。就业环境是否好转，就业能力是否提高，就业机会是否均等是衡量民众就业状态是否改善的重要标尺。改善农民的就业状态，依赖市场和行政两只手：一是大力调整农业生产结构，积极发展劳动密集型农业，增加农业的“容人之量”；二是坚持城乡统筹的思路，着力构建公平公正的就业服务、户籍准入、公共服务等平台，以多维的政策框架，消除农民转移就业、进入城市的体制与制度障碍；三是大力引导农民工回乡创业。创业是就业之本、之基、之源，没有热火朝天的农村创业，广大农民的充分就业便无从谈起。据国务院发展研究中心开展的百县农民工回乡创业情况调查统计，目前平均每一名回乡创业者带动就业3.8人，以此推算全国现有800万回乡创业的农民工，约可创造就业岗位3000万个。农村基层政府应真正以政策引人、以服务留人、以乡情感人，把鼓励、支持农民工回乡创业作为增加收入的主渠道、拉动经济的主动力、吸纳就业的主阵地，摆到更加突出的位置，与开展劳务输出、招商引资和全民创业工作统筹推进；四是注意引导农民做好职业分化：让一部分农民不当农民，让一部分农民当好农民，让一部分农民兼当农民。没有清晰的职业分化，不仅误城误乡、误工误农，也误长期处于多栖状态的农民自身。

　　政府不再大包大揽，而要依靠民间组织扩大农民的自域空间。

　　在中国传统社会管理中，一直是一个“皇权不下县”的格局，民间社会保持较大的自我运行空间。政府要扩展对民间社会控制，多采取间接方式，把自己的意愿交由民间力量来执行，保留民间自我管理的空间。我们把政府与民间均可发挥作用的领域称之为“共域”，如赋税摊征、兴修水利、兴学育人等；把政府与民间各自开展自我管理的领域，称之为“自域”，包括政府的“自域”和民间的“自域”。

　　改革开放以前，长期的计划体制在县乡两级造就了庞大的“全能政府”，大到修路筑桥、投资创业，小到婚丧嫁娶、柴米油盐，政府组织对农村经济社会事务无所不包、无所不揽。在政府强控制模式之下，中国乡土社会民间社会的“自域”范围非常狭小，力量也非常薄弱。迄今为止，农村组织的总体状况仍然是：“官办组织”僵化不活，自治组织异化存活，民间组织存而不活，自发组织难以存活。2008年的雪灾大救援充分暴露出民间组织急需发展。汶川大地震救援队伍中民间志愿者多达八万多人，但由于缺乏组织性，发挥的作用严重受限。在这样的大灾大难面前，国外许多民间组织一般都会第一时间赶赴现场，比官方还快。

　　改革开放以后，家庭联产承包责任制、乡镇企业、农民工进城等这些民间的自发创造，不仅形成巨大的社会潮流，而且为国家政权体系所接纳、称赏、进而推广。从一定意义上说，30年农村改革过程，就是农民集体的建设性地对旧制度的反叛过程。把那些管不了、管不好、不该管的领域放给农民自己管理，政府逐步缩小共域范围，扩大民间自域空间，实行政府与民间社会管理的分工与合作，以民间力量来“补官治之不足”，应该说是几千年来中国乡村社会治理的结晶。乡村治理中“官权退、民权进”的自域时代，已经成为现实生活中不可逆转的发展趋势。政府应因势利导、顺势而为，一是完善相关法律制度，调整村民自治权与基层国家权力，探索和构建村民自治制度下既能保障村民自治权的实现，又能充分发挥国家政权职能的农村工作指导机制；二是尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一事一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道；三是放宽政策，创造环境，降低门槛，放手发展农民专业合作经济组织,促其自我组织、自我管理、自我服务、自我监督。

　　政府不再单纯依靠号召发动、指标压力，而要通过民主合作的方式开展工作。

　　基层政权的建构实质上体现的是政府与农民的分权关系。过去多年存在的农村干群关系紧张，根源是政府在农村社会的权利过滥，实质是权利分配上的对抗。应该说，是农民率先向集权式的权利分配关系提出了挑战。他们为了生存和发展，通过反对对生产经营权的限制，推动了家庭承包经营改革；通过反对对迁徙权的限制，推动了民工潮；通过反对税赋过重，推动了农村税费改革。

　　近年来，农村社会“权”与“利”的分配机制发生变化，农村中长期错位的政府与农民的“主仆”关系开始复归。基层政府工作方式正在尝试由上世纪50年代到70年代的号召动员型、80年代到90年代的指标压力型，走向民主合作型。号召动员的背后其实是政治高压，指标压力的背后其实是强权约束。那种仅仅靠鼓动，靠压力，靠滥下指标，用硬约束来督促完成任务的工作方式显然已经不能适应形势发展的要求，一种新的“权”与“利”的配置机制——民主合作型正走向前台。

　　随着农民经济负担减轻、行为空间放活，其政治意识、民主意识、法制观念不断强化，对政治、经济、社会生活中各种权力的诉求越来越强，对乡村组织、乡村干部的依赖性越来越弱。县乡政府和基层干部应探索与农民合作的新路子，努力寻求“合作型”的工作新思路，不断用市场的途径、法制的办法和协商的方式，开展新时期的三农工作，不仅要问计于精英，更要问计于民众，不仅要决策于庙堂，更要决策于乡野。就具体工作而言，尤其要克服“点缀型的民意调查、偏好型的盲目决策、强制型的有偿服务、闷包型的财政预算、过场型的民主程序”等扭曲了的政府行为。

　　政府不再具有经济获益性，而要具有社会服务性。

　　“以农养政”时代，政府职能要服从“摄取农业剩余”的大国策，不仅各种农业税费要照单全收，而且连农业开发、世行贷款等各类农村项目建设资金还要定期还本收息，农民、农业是彻底的“经济剩余”提供者。伴随着生产力发展和财富重心转移，农业在GDP中的比重下降，但其基础性地位和多功能性日益彰显；农村在人才、资金等要素不断外流的过程中趋于衰退，但其仍是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中必须直面、不容回避的重要现实。

　　农民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体。推动农业、农村发展，搞好为农服务是最现实的问题，也是当前各级政府面临的主要课题。2003年至2007年，中央财政用于“三农”的支出五年累计1.6万亿元, 2008年，中央财政的“三农”投入将达到5877.5亿元，其中1561.76亿元解决农村上学难问题，831.58亿元缓解农村看病贵问题，2762亿元为农村社会保障托底。可以说，最近几年是改革开放以来投入增加最多，增长速度最快的时期，也是政府在农村社会的服务功能开始彰显的时期。

　　在农村基层既要经济的崛起，更要服务的崛起。没有服务的崛起，经济的崛起终将昙花一现。近几年中央一系列大力度的惠农政策如取消农业税、实行三补贴等使农民获益不少，但却难抵公共服务缺位带来的损失。当前对于农村基层政府而言，关键是要探索给农民提供服务的渠道和方式，确保以新型而高效的体制机制，来承接上级资金和政策的支农投入，着力打造服务型政府。在县乡机构改革中，应把保障基本公共服务作为政府的主要职能和改革目标，机构设置、管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行；基层政府要加快由经济建设型向公共服务型转变，把全心全意为人民服务的宗旨贯穿于工作始终；对基层政府的考核也要由单纯“以经济总量为导向”向着同时“以基本公共服务均等化为重点”二者并重转变，建立既看经济发展又看服务效能的干部政绩考核制度，逐步形成规范的公共服务供给分工和问责制。

　　政府不再重物轻人，而要以人为本。

　　经济发展的起步时期，农业是主要产业，一方面为建设现代工业体系，把农业资源大量调整到工业和城市建设上来；另一方面由于物质短缺年代，农业生产力水平低，食品供应紧张，又不得不对农业采取支持政策。这一时期的国家政策、政府行为管的是农产品价格、给的是农产品补贴、求的是农产品产量。改革开放以来，粮食等主要农产品供求实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，国家进入“以工养政”、“以商养政”的时代。随着大格局的变化，过去单向度的农业政策开始暴露出局限性。长期以来见物不见人、重物不重人、抓物不抓人的工作思路、工作方式，已经难以满足农民日益增长的多方面需要，难以适应农村经济社会的全面协调可持续发展。

　　在农业、农村、农民“三位一体”中，农民是主体、是核心、是关键。如果说农业问题是经济问题，农村问题是社会问题的话，那么现阶段的中国农民问题就是一个十分重大的政治问题，甚至是关涉国家安全的严峻问题。贯彻科学发展观，实践以人为本的执政理念，进一步做好“三农”工作，必须从关注农产品、关注农业向关注农民、关注农民的全面发展转变，不断满足农民日益增长的物质文化需要，切实保障农民群众的经济、政治、社会和文化权益。

　　各级政府特别是县乡两级，应充分认识到“没有新农民，就建不成新农村；没有现代农民，就建不成现代农业”，要彻底改变千百年来形成的歧视农民、害怕农民、防范农民的意识和心态，进一步以人为本的解放农民、投资农民、发展农民。这里的“人”是全体的人，政策涵盖要广泛，不仅要关注乡村的农民——职业农民，还要关注“城里的农民”——农民工；是多需的人，政策目标要多元，不仅要关注农民增收减负、吃饭穿衣，还要关注农村教育医疗、环保社保；是多代的人，政策效用要持久，不仅要谋划当前，更要着眼长远、着眼子孙后代；是具体的人，政策选择要有针对性和侧重点，不仅要注重政策的普惠性、公正性，还要重视政策在不同农民群体之间的效用权衡。

　　政府不再只重生产层面，而要生产、生活、生态“三生”并举。

　　建设社会主义新农村，生产发展是基础，但繁荣农村、全面提高农民的生活质量，却是三农工作面临的更深层次的课题。幸福是满足多种需求的一种感觉，财富终究只是幸福指数的一个要素单元，绝不能把农民增收作为唯一标准，单单用收入数字的高低来衡量农民的幸福程度。

　　长期以来的三农工作中，各级政府的关注点大多聚焦于农业生产层面，缺粮抓粮，缺菜抓菜，缺猪抓猪，缺棉抓棉，而对于农民的生活、生态环境的改善很少关注，致使农村人居环境散乱、交通通讯滞后、文化生活贫瘠、教育质量不高、医疗体系欠缺、环境污染严重、乡村生态恶化。前些年流行的农村“治安靠狗、交通靠走、通讯靠吼、娱乐靠酒”，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”等民谣正是农民生活、生态环境日渐衰微的生动写照。

　　关注民生、民计、民权、民情、民心等经济之外的政治、文化、社会诸要素，营造农民的生活环境，优化农民的生态环境，正是构建社会主义和谐社会的要义所在，“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”和建设“生态文明”是党的十七大和新一届中央人民政府新的政策指向，也是广大农民的迫切愿望。“三生”并举，加强农民的生活、生态环境建设，统筹城乡基础教育、卫生体系、文化资源和环境保护，应该成为时下新农村建设的重要内容和基层政府的工作着力点。只有为农民创造出良好的“三生”环境，才算是把科学发展观的理念真正落到了实处。

　　政府不再用强制性手段解决非理性对抗，而要采取有策略的谈判、对话予以疏导。

　　改革开放以来，家庭承包经营给了农民一定的经营自主权，基层民主建设扩大了农民的政治参与，发展市场经济加速了城乡人口的流动和农民的分化，不断发展的通讯传媒为农民提供了获取政策法规信息的便捷渠道，这一切都在催发激活农民的主体意识、民主意识、法制意识和权利意识，促进传统农民向现代农民转变。

　　与此同时，随着催粮要款、分配资源等“硬权力”的逐步丧失和消退，“公共权力”的组织和控制功能渐弱，“政府通吃”的格局逐步被打破，基层干部独断专行、颐指气使的工作方式正逐步隐退，特别是对待农民上访和大多数农民群体性事件上，逐步放弃过去靠权力与压力开展工作、解决矛盾的思想观念和工作方式，正在探索新的农村治理理念和管理方式。

　　当下的大多数农民上访和农民群体性事件，实质是农民通过自觉进行的依法抗争，表达的是对自身公民基本权利、社会公平正义的诉求。考察绝大多数群体性事件的酿成，几乎每一事件都必经历“民情—民怨—民怒”三个阶段。诉而不听，必结为怨，怨而不理，必酿成怒。基层政府和广大干部，必须进一步克服“官本位”思想，树立“民本位”观念，尽快学会以农民的视角看待问题、化解矛盾，努力克服过去强制、粗暴、武断、主观的工作方式，充分倾听广大农民的所思、所愿、所求，敏锐把握容易酿成事件的风险源，始终把广大农民群众作为农村发展最强大、最可靠的动力源，务必坚持以理性的智慧解决农民群众非理性的行为，务必以互信的合作、民主的谈判、真诚的对话，把握民情、整合民意、集中民智、凝聚民心，把农民群众参与改革、推动改革的积极性和主动性最充分地调动起来。

    来源：《中国发展观察》2008年10月