关注基层民众、扶助弱势群体，促进每个人的平等与发展，渐成当今社会的基本诉求与价值取向。在温饱问题尚未解决之时，“效率”是为首选；当温饱问题基本解决之后，“公平”则成为必须。社会的公平与和谐不仅是社会发展的终极目标，更是促进发展的有效途径和持久动力。维持社会公平的核心是要让全体人民分享改革成果，共同实现发展，而实现社会和谐的关键则应是：使反映民意的草根诉求得到满足，让适合民生的草根环境得以提升。

　　培育宽松的就业创业环境

　　现状　　就业是民生之本，创业乃就业之源。让基层民众都有稳定的职业，拥有自己的事业是构建和谐社会的基础工程。为公众创造更多的就业机会，提供更好的创业环境是政府推动社会公正责无旁贷的义务。

　　2006年末,我国城镇登记失业率为4.1%，但如果考虑到农民在城乡迁移间的不充分就业、基层企事业单位中的隐性失业等因素，有专家估计,严格意义上我国城乡失业率将高达20%。在每年城市新增就业岗位与新增劳动力基本持平的客观局面下，在传统农业利润越来越低的发展语境内，在耕地占用愈演愈烈的现实背景中，自土地上下岗、从农村中走出、被城市里排斥的农村富余劳动力，只能面临“就业难，创业更难”的尴尬境地。 　

　　一些农民虽然进城实现了就业，但刚刚摆脱传统“工农剪刀差”的困扰，却不得不遭遇新型“城乡剪刀差”的侵害。市场经济条件下的新型剪刀差已不再依靠产品差价获得，而主要通过压低劳动力成本实现。波士顿咨询公司发布的“把握全球优势”报告称：一个美国或欧洲工人小时工资在15-30美元以上，而一个中国工人小时工资不足1美元。同时在这样微薄的收入中，城乡之间还存在巨大的不均衡：一是就业机会不平等。农民工大多从事苦、脏、累、险的工作。全国4200万建筑工人中，农民工有3200万。700多万煤矿工人，绝大多数是农民工；二是同工不同酬。根据中国社科院的调查，2004年农民工每天工作时间普遍长达十几个小时，但月工资却比城市劳动者少近800元。三是权益难保障。据全国总工会不完全统计，仅2004年，全国农民工被拖欠工资就超过1000亿元。大多数农民工缺乏相应的福利保障,更像是没有佩戴头盔的战士。据报道,目前中国农民工养老、失业、医疗、工伤保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%和31.8%。

　　在许多城市，蹬三轮、摆小摊、挑水果、卖夜餐，多种多样的自我就业、创业形式既为基层民众摆脱失业困境开辟了途径，也为便利城市生活、繁荣草根经济培植了土壤。但在一些地区、一些部门仍以种种借口对此冷眼相待乃至恶意刁难、围追堵截，折射出对于“城市文明”理解的偏执与狭隘。去年夏天，一些城区居民买瓜难、郊区瓜农进城难的问题成为不大不小的公共事件，不堪城管驱赶、含泪撒枣的河南枣农李年红几成媒体焦点。李年红的呼吁代表了基层民众普遍的心声：希望城市管理者能够开放更多的市场，期望城市相关职能部门能够给予城市边缘人群更多的生存空间。 　

　　培育中小企业不仅是转移失业人口、促进社会和谐的途径，更是激发经济活力、推进社会发展的源泉。世界银行搜集了130多个国家和地区有关商业规范的资料进行分析，得出的结论是：“对企业规范多的国家大都贫穷，国家的经济发展都会受到不良影响。”澳大利亚公司注册只要2天，而海地要203天，丹麦成立公司不交任何费用，柬埔寨则要交比国民收入高5倍的费用。调查发现，我国公司注册登记需要耗时几十天。近年来，正是囿于制度、政策等多种因素，我们社会的创业活力不是在增强而是在减弱：有关资料显示，发达国家每千人拥有中小企业40-60个，我国是6个。拥有13亿人口的大国，中小企业总数只有700多万，仅比有1.25亿人口的日本多百万左右。世界范围内的一个规律是：不论在发达国家还是发展中国家，社会中企业总数的99.5%以上是中小企业。可见，我国中小企业的生长环境尚需着力改善。　　

　　影响　　就业与创业问题，是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个政治问题：在经济增长方面，对具有13亿人口的中国而言，将长期受到就业与创业问题的困扰，它一头牵连着生产要素的优化组合，一头关系着国内需求的拓展挖潜。一定程度上，国民经济能否保持平衡较快发展的关键取决于就业问题解决的好坏，受制于创业土壤培育的优劣；在贫困消减方面，若按照联合国每人每天生活消费１美元的标准来衡量，我国目前仍有一个规模庞大的贫困群体，贫困人群面临的最主要困难便是就业机会匮乏、从业能力低下、创业环境欠佳，可以说，贫困即是就业机会的贫乏与创业成功的困难。改善就业局面、扩展创业空间对于贫困群体的脱贫解困至为关键；在城市化演进方面，1.2亿农民工支撑着中国的工业化和城市化，发达国家的发展历程已经充分证明，减少农民是工业化、城市化的必然结果、最终结果。但实现这个结果需要对于农村富余劳动力的就业机会、从业环境和创业空间做出相应改变。否则，农民工永远无法成为产业工人，而只能是生长于城市边缘的“浮萍”，迁移于城乡之间的“候鸟”；在国家竞争力方面，一个国家的竞争力来自于它的创新力，它的创新力源自于社会活力，社会活力的直接反映就是社会成员的创业活力充分涌动、创业激情竞相迸发。因此，改善优化基层民众的创业环境是为当务之急。 　

　　对策　　就业状态包括就业环境、就业能力和就业机会（岗位），城乡基层民众的就业状态是经济社会协调发展的基本标志。就业环境是否好转，就业能力是否提高，就业机会是否增加是衡量民众就业状态是否改善的重要标尺。让广大基层民众充分就业，没有任何神奇的力量可以解决，只有鼓励民众开展积极的自我创业，以主动的自我创业来带动被动的依附性就业，以积极的创业局面来带动就业状态的改变。　

　　创业是就业之本、之基、之源，没有热火朝天的民间创业，广大民众的充分就业便无从谈起。而民间的活力一旦激发，政府便无须只是两眼朝外，为找资源、找市场、找资金、找项目、找技术、找机遇发愁。为此，发展农村经济、繁荣城市经济也好，促进农民增收、带动群众致富也好，必须走发动民间特别是广大基层民众自主创业的道路。应大力倡导和弘扬创业精神，特别是对基层来说，在政策导向上既要“重”招商引资，又要“重”挖掘本地民间资源；既要“重”上大项目，又要“重”发展中小企业；既要“重”引导就业，又要“重”鼓励创业，务必把民众的创业冲动激活到80年代初期那样高昂，务必把发展中小企业、民营经济提升到事关“国计”与“民生”根本大计的战略高度，作为增加收入的主渠道、拉动经济的主动力、吸纳就业的主阵地，摆到更加突出的位置，为一切社会生产要素的优化配置创设更加开敞的制度空间、更加开明的政策空间和更加开放的社会空间，真正形成家家忙致富、人人思创业的生动局面。 　

　　构筑和谐的人居生活环境

　　现状　　人居环境既关乎民生，更关乎公平。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”——拥有自己的栖身之处、安居之所，既是千百年来“天下寒士”的梦想，更是现代社会中人的基本生存权利。　　 　

　　目前城市底层民众的人居生活环境可以用三句话来概括：人均居住面积狭小，基本生活设施紧缺，居住区域向城郊迁徙。统计表明，我国目前城市房价与居民收入之比已达到7.8，而发展中国家合理的房价收入比应维持在3-6之间。上海超过20层的建筑已达4000多座（日本东京仅100余座），但伴随中心区域房价飞涨，基层民众的居住地域正逐渐边缘化，当地流行一种说法：内环都是说外语的，中环全是说普通话的，外环才是说上海话的。在北京也不同程度的存在这种现象。　 　　

　　农民工作为一个庞大的城市底层社会群体，他们的居住生活环境更加令人堪忧。来自北京的调查发现民工中住石棉瓦棚的占77.7%，住地下室的占3.8%，住工棚的占10%。不少人更是一张木板，一叠床被，酷暑寒冬，风吹日晒，拥挤脏乱，蚊叮虫咬，甚至达不到有关法律规定的基本生存条件。2004年，建设部在重庆的调查显示：农民工所租房屋中有46%存在不同程度的阴暗潮湿现象和安全隐患，其中，17%没有自来水，57%没有厨房，61%不带卫生间。即使是这样一种居住环境，也随时面临着被城市化大潮吞没、吞噬的可能。近年来，许多城市不断发动声势浩大的拆除违法建筑行动，在很短的时间里就将栖身其中的农民工和城市弱势群体驱赶出去，以致流离失所、无处容身。　　　　　

　　公共资源总量投入不足加之城乡差距过大，使得在我国农村人均居住面积虽能保证，但脏、乱、差的生活环境十分普遍。一些地方的治安环境也很不理想，这首先是由于警力不足，美国警力是万分之六十五，我国只有万分之十二，且多集中于城市，农村仅万分之一、二。几万人的乡镇大多只有一个派出所，通常也只有三五名警察。其次是因为青壮劳力外出打工后，“386199”留守人员难以担负起群防群治的任务。在生活环境方面，目前我国仍有46％的村不通自来水，6％的村不通公路，6％的村不通电话，建设部调查发现96%的村没有排水设施，89%的村庄垃圾随意堆放，72%的村庄农民住房与畜禽圈舍混杂，几乎所有村庄使用传统旱厕。特别在淮河、长江流域，新村散乱、老村荒芜、乱占耕地建房现象尤为突出。乡村建设普遍滞后、基础设施普遍落后致使不少农村只见新房不见新村，只见新村不见新貌。 　

　　影响　　“饥寒生盗心”、安居方乐业，解决生活居住问题不光是为底层民众提供一个遮风避雨的场所，更有助于培养个人对于自身的安全感，对于社区的归属感以及对于社会的责任感：破解城市困难群体的居住生活难题，不仅直接关系到弱势群体的生活改善，而且对于城市的建设、管理和发展也具有相当重要的意义。目前城市中，一些困难群体集聚点封闭的生活空间、混乱的社会秩序，导致越轨行为与治安案件频发，已经成为影响城市治理的一个薄弱环节。一些失地农民、务工农民“有路可走、无地生存、举首高楼、无处安身，”只能寻觅角落、聚乡而居，致使“城中村”遍及大中小城市，形成阻滞城市发展的新型二元结构；开展农村人居生活环境治理，既是保证社会稳定、实现长治久安的重要任务，也是推进新农村建设、加快新农民培育的先导条件。当前农村中，滞后的硬设施、落后的软环境直接影响物资、产品的流通，阻碍信息、文化的交流，给农业、农村、农民的现代化转型带来重重障碍。农村基础设施落后，难以调整生产布局，增加乡村发展活力，优化投资消费结构，更难以打造城乡对接平台。农民生活环境欠佳，难以有效疏通信息渠道，革除落后思想观念，树立文明乡风民俗，孕育现代生活方式。 　

　　对策　　在高楼拔地而起，大厦破茧而出的城市化光彩背后，一些地方底层民众的人居空间被进一步压挤，生活环境被进一步蚕食。而当今世界上成功实现城市化的国家无一不是花上多年时间、动用多种政策、协调多方利益，以充分保障弱势群体权益：韩国首尔城市改造过程中，政府先后与各阶层民众开展了4200余次对话沟通；在委内瑞拉，首都加拉加斯市政府根据总统查韦斯的指示，决定拆除两座仅供“精英人士”享受的豪华高尔夫球场，为普通平民兴建住宅。“他山之石，可以攻玉”，舶来经验同样值得认真研究、积极借鉴。 　　

　　在构建和谐社会的进程中逐步改善城乡困难群体的人居生活环境，是政府必须承担的公共职责。一要坚持规划先行：城市政府方面应密切关注草根阶层居住状况的改善、聚居形态的发展，在城市建设规划中将危房改造、城中村治理与实施中的安居工程连通起来，将城市各阶层、各区域的基础设施建设统筹起来，不断奠定人文关怀的空间基础，努力做好公平聚居的总体布局；乡镇政府方面应充分利用新农村建设的良好机遇与政策契机，发挥自身的主导作用，依靠农民的主体力量，以农业生产现代化、农村生活社区化、农民素质文明化为目标，以村民居住点布局、基础设施建设为重点，做好人居生活环境治理的近期规划与长远规划，着力彰显村镇特色风貌，实现与城市的错位发展。二要盘活政策资源：对于城市低收入群体、困难群体，政府要不断加大保障力度，合理施行政策倾斜，注重各种资源的优化配置，探索通过统筹转移安置、供给廉租住房、开发经济适用房、扩大公积金保障范围等多种政策途径妥善解决其基本的人居生活环境问题；在眼下的村庄整治过程中，各级政府、各有关部门应及时加强上下沟通，努力做到部门联动，积极采用物资补贴、以奖代补、项目补助、人力支援等多种方式，使各种支农资金得到整合，使各项惠农政策得以集成，切实提高资金的使用效益，有效发挥政策的整体合力，真正步入“以工促农、以城带乡”的良性发展轨道。　　

　　营造健康的大众文化环境

　　现状　　文化是一个民族的根、一个民族的魂，文化需求是基本的需求，文化素养是基本的素养。当前社会中，文化正逐渐蜕去其作为公共产品的光环，成为“少数人的盛筵”，底层民众根植的文化环境愈显贫瘠。　

　　统计数据表明，2006年我国人均文化事业经费仅为11.91元，全国文化事业费仅占财政支出的0.7%。而其中农村文化事业费仅占到28.5％，低于城市文化事业费43个百分点。近几年，全国720个县级图书馆未购买一本书，占全国公共图书馆总数的26.7％。目前中国人的读书率(每月读书1次以上的人数占有读书能力的总人数比例)为48.7%(1998年为60.4%，2003年为51.7%)，约40%的家庭没有藏书，约30%的家庭有藏书但只是中小学课本。每年，中国人用于书报消费的纸张人均10公斤，美国是146公斤；中国人均购书开支4美元，美国为120美元；中国人均消费图书0.7本，日本则是30本。读书少主要是因为广大基层民众文化消费的意愿不强、能力不高。 　

　　另据有关农民工文化生活的调查发现：“逾八成农民工，主要靠睡觉、闲聊打发工余时光。近六成农民工对文化生活状况表示‘不满意’或‘很不满意’。超过四成的受访农民工没有一本书。”他们的文化生活基本上处于单位、社区、家庭“三不管”的“孤岛化”状态，有的农民工因此甚至走上赌博、吸毒、偷盗的犯罪道路。

　　投入不足、引导不力，造成文化事业发育不良、发展无序，基层民众的文化活动单调枯燥、近乎空白。当前在一部分基层民众之中，世界观、人生观、价值观出现迷茫，腐朽文化、封建活动有所抬头，道德失范、诚信缺失屡禁不止，攀比之风、赌博之风愈演愈烈，思想意识、心理结构多元、多变、多样的特点日益明显，健康向上的大众文化环境急需创建。 　

　　影响　　“文化商品化”的趋向、“文化精英化”的方向和“文化城市化”的走向，带来精神生产与精神消费的失调、文化事业与文化产业的断裂，最终导致草根阶层“文化荒漠化”的状态。全社会都应当清醒的看到：一方面，良好的文化环境可以扩大个体生命内涵，赋予人们理想信念，使人能够更多的了解和更好的遵守自身的社会义务和责任，在人际共融、文明共享之间实现社会和谐。反之，不良的文化环境使人们淡忘角色、漠视规则、迷失信仰，导致社会失序、制约社会和谐；另一方面，健康的文化氛围亦可维持社会结构的均衡稳定、保障社会运行的安全有序、促进社会管理的高效顺畅。而不良的文化氛围则会使异质文化丛生、社会心理失衡、社会隔膜凸显，出现社会紧张、制造社会断裂。影响社会稳定一般有四大风险源：政治风险源、经济风险源、社会风险源和文化风险源，其中文化风险源最具深刻性、持久性和难以逆转性。如果说任何个人没有必要的文化修养将无法立足社会的话，那么任何社会倘若没有良好的文化氛围将难以实现健康和谐的运转。 　

　　对策　　城市化发展的步伐需要精神文明创建活动的持续推动，新农村建设的实践需要健康文明新风尚的有力支撑。改善草根阶层的文化生活环境，需要在扎实推进城乡精神文明创建活动中，充分调动社会多方面力量，唱响主旋律，践行荣辱观，逐步提升底层民众的文化素质和发展能力，逐渐将草根阶层中蕴藏丰富的人力资源、文化资源培育为推动城乡持续发展的人力资本和文化资本。

　　各类基层组织尤其要发挥联系群众、服务群众、引领群众的先锋模范作用，要主动关心草根阶层的业余文化生活，主动组织他们参与当地的精神文明创建活动，在增加居民认同感、归属感的同时，提升本区域的凝聚力、向心力与亲和力。要坚持从基层民众的实际出发、身边切入，着力发掘、传承传统文化，大力弘扬、倡导现代文化，让蓬勃向上的先进文化在多元中求得主导、多样中求得共识、多变中求得主动、多选中求得优势。有条件的城市社区，要积极培育内容健康向上、形式多姿多彩、风格清新质朴的“广场文化”、“街区文化”，不断充实、丰富和活跃草根群众的文化生活。在新农村建设推进中，则应力戒“重硬件、轻软件”的倾向，以环境治理促进思想教育，用基础设施的完善带动农民素质的提高，破除陈规陋习、倡导文明新风、塑造新型农民；城市机关、企事业单位既要进一步抓好本单位的精神文明建设，融入并壮大文明城市创建声势，也要进一步弘扬扶贫济困的中华民族优良传统，向基层民众、弱势群体广泛开展送温暖、献爱心、“三下乡”活动，融洽阶层关系、统筹城乡资源，不断扩大精神文明建设的参与度和覆盖面；同时各种公共文化休闲场所一方面要降低收费标准、拓展服务范围，杜绝对草根阶层有意或无意的“歧视”与排斥，另一方面要提升文化产品档次，加强文化行业自律，宣扬科学文明健康的现代生活方式，确保先进的思想观念和道德规范真正扎根底层民众，化为文化修养，转为自觉行动。　 　　

　　建立公平的素质教育环境

　　现状　　教育开启人的心智、革新人的天赋、激发人的潜力，教育延续社会的传统、促进社会的进步、孕育社会的和谐。良好的素质教育环境会给草根群体在社会阶层中向上流动搭建阶梯、提供助力，但我们的教育现实却存在不少缺憾。 　　

　　1993年国家即提出到20世纪末教育投入要达到占GDP4%的目标，可实际的执行结果是2002年才达到3.2%，2005年又降至2.82%。若按占GDP4%的水平计算，近10年来在教育投入方面的财政欠账近万亿。国家财政投入不足一定程度上诱发了基础教育领域的乱收费现象：据有关教育专家保守测算，最近10年的中小学教育乱收费已从人们的口袋里搜走了2000多亿元。与此同时，高等教育领域高昂的收费门槛使得普通百姓的支撑能力已近极限，今年各大高校公布的学费为4000至10000元不等，加上教材费、住宿费、伙食费等等，即使收费相对低的冷门专业，一年至少万元以上，而目前我国农民人均纯收入仅为3200多元，城镇居民可支配收入也只在10000元上下。在当前的学费水平之上，在求学与生存的双重压力之下，一纸入学录取通知书已经成为一个贫困家庭的“判决书”。　 　

　　长期以来，城乡之间教育投入的双轨制导致了教育水平的两重天。教育资源基本上是城市人的资源，义务教育更多则是八亿农民的义务。我国每年全社会教育经费总支出中只有20％用于占全国人口70％的农村居民。2005年各级政府用于教育的财政经费，城市中小学生是96元，农村中小学生是28元，城市初中生是124元，农村初中生是45元。教育资源向城市倾斜，各类人才从农村流出，使得农村成了城市人才的“播种机”，城市成了农村教育的“收割机”。目前城市高中、中专、大专、本科、研究生所占人口比例分别为农村的3.5倍、16.5倍、281.55倍、323倍。

　　另据调查统计，全国3200万建筑业的农民工90%是小学以下文化，90%没经过专业技能培训，巨大的教育素质断层剥夺了农民工享受现代化文明的权利，阻滞了农民工完成市民化转型的步伐；教育部统计，我国随父母进城的义务教育阶段适龄儿童已达到640多万。来自湖南的有关调查显示，有80%以上的民工表示子女在城市就学依然有困难，其中接近40%的人认为很困难。公办学校的高昂收费使民工子女不敢问津，而他们上得起的打工子弟学校却依然在体制与政策的夹缝中步履维艰；1.2亿进城农民的背后是两千余万留守儿童，缺乏爱护、呵护与监护的他们小小年纪便面临着情感空巢和道德危机，致使成绩普遍欠佳，有的甚至走上违法犯罪之路。

　　影响　　美国社会学家英格尔斯指出：“发展最终所要求的是人在素质方面的改变，这种改变是获得更大发展的必要方式和先决条件，同时也是发展过程自身的伟大目标。”享受素质教育的权益关系到人的就业权、发展权，关系到社会的文化传承、经济的持续繁荣。假“产业化”之名，行“商业化”之实，已使得我国的教育事业正逐渐“趋钱附势”而愈加排斥底层；二元分立的制度设计亦使得农村大量的留守儿童、民工子女游离于正常稳定的教育环境之外，游走于僵固森严的城乡壁垒之间。教育对草根阶层、弱势民众的排斥不单是孤立的社会病态，而是会导致其他一系列社会病变的根源。这是因为，不良的教育环境会增加底层青年向上层流动的障碍，幻灭草根阶层对未来生活的期盼，它将底层固化，让草根羸弱，使贫穷世袭。可以说，教育的缺失是一种终身的缺失，乃至贻患子孙，教育的不公是一种起点的不公，甚至殃及后世。起点公平尚难以保证，其他一切“程序公平”、“结果公平”都是无源之水、无本之木。　

　　对策　　广大基层民众素质教育的缺失有历史的原因，也有体制的因素。对草根阶层进行补偿教育、保障基础教育、开展公平教育、施行爱心教育不仅是道义要求，更是责任使然。　　

　　当前，应将成人再教育和劳动技能培训等补偿教育的基础工作抓实抓好，要把收费门槛放低，培训范围扩大，教学形式搞活。着力建立起一个面向基层、覆盖城乡的，包括职业技校、成人夜校、社区教育、就业辅导以及劳动力转移转岗培训在内的多元教育体系；在农村基础教育方面，国家近来出台了一系列的新政策、新举措。各级政府的当务之急是要以建章立制的方式将政策的成效延续下来，使措施的效果落实到位。目前工作的突破口和着力点应是在“两免一补”中健全教育经费的整合保障机制，在“城乡统筹”中探索师资队伍的对流帮扶机制，在“以城带乡”中构建教学资源的分配转移机制；民工子女上学问题是社会的包袱还是社会的责任？民工子女上学难的问题是囿于“财政经费”还是出于“制度安排”?问题如何破解、困难如何化解，关键还要看我们能否真正将观念转到“以城带乡、以工补农”的科学发展观上来。解决民工子女的公平教育问题，流入地政府应切实承担起责任，要为其提供助学贷款、降低收费门槛、制定相应政策、消除制度障碍，对积极吸纳农民工子女入学的办学机构可给予表彰奖励或优惠政策，对于打工子弟学校要加强管理而非惩罚处理，应尽力帮扶绝非全面取缔；2000多万农村留守儿童不能成为爱心教育的盲区，否则贻患无穷。当前的关键是要整合各种社会力量，推动各项机制建设。外出务工的父母要主动履行好主要监护人的义务，加强与留守儿童的联络，把握孩子的思想状况、学习情况和生活境况，给予孩子更多的关心、关爱与关注。学校要切实承担起临时监护人的责任，有条件的地方要建好寄宿制学校，全面加强对留守儿童的引导、辅导与督导。村委会、共青团、妇联等群团组织要努力扮演好辅助监护人的角色，抽调工作人员或发动社会工作者与留守儿童定点、定期、定时联系，建立稳定的关爱关系，增进了解、增进沟通、增进感情。

　　重构普惠的公共卫生环境

　　现状　　公共卫生环境关系到个人的身体健康、生活质量，影响着社会的良性运行、稳步发展。“普惠的公共卫生”，不仅是一项社会理想，更是一条行动准则。2003年，疯狂的SARS病毒带来了一场意料之外而又在情理之中的危机，危机来源于我们长期对于公共卫生体系建设的漠视与忽视，危机过后需要我们对于当前的公共卫生环境展开深入的反思与冷静的审视：　

　　我国在公共卫生事业上的财政投入长期严重不足，中国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。医疗资源不仅总体不足，其中还有不少资源水平不高，多数群众尚不能享受到优质的医疗卫生服务。据有关部门透露，我国近年来卫生支出占财政支出的比例一直在1.6%-1.7%之间徘徊，而发达国家一般为5%-7%。在世界卫生组织（WHO）进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国位列191个成员国的倒数第4位。 　

　　为了弥补政府拨款的不足，医疗卫生机构逐渐走向市场，蜕变为行业垄断的赢利机构，并将注定嫌贫爱富、门槛高开。调查显示，从上世纪90年代至本世纪初，我国城镇居民人均收入增长了544%，农村居民人均纯收入增长393%，但同一时期，诊疗费和住院费分别上涨965%和998%。经济劣势的草根阶层只能“小病拖、大病挨，重病才往医院送，绝症再往家中抬”。近年来的统计表明，虽然我国人口不断增长，患病率居高不下，但医疗机构的门诊量和住院量却双双下降：2003年全国城乡居民患病人数高达50亿人次，其中就有近一半的人没有就诊。

　　医疗服务的市场化、卫生资源在城乡之间的投入悬殊，使得“看病难”成为“农家新愁”。在近年卫生方面的财政支出中，84%集中于城市，只有16%用在农村。据卫生部负责人透露，全国县级以下公共卫生机构只有三分之一仍在较为正常地运转，另外三分之一正在瓦解的边缘挣扎，还有三分之一已经垮台。改革开放以来城市医院病床增加了100多万张，而农村医院病床则减少了20多万张。全国平均15个行政村拥有1个乡镇卫生院，平均1000个农民只拥有0.79张病床、1.3个卫生技术人员。有关调查显示，城乡人口期望寿命相差近6岁，城乡“生命价值剪刀差”的苗头正在显现。

　　在这种医疗环境之下，“因贫致病，因病返贫”的恶性循环正演变为中国社会的一个突出问题。国家有关部门做过的一项统计显示，城市贫困人口中有10%左右是因病致贫，农村贫困人口中因病致贫的比例更是达到50%以上。疾病已经成为底层民众脱贫致富中最大的“拦路虎”。人们常说，“住上一次院，一年活白干”，“脱贫三五年，一病回从前”，这绝非危言耸听。同时在疾病防治方面，进入90年代后期各种流行疾病、地方疾病要么死灰复燃，要么迅速蔓延、泛滥成灾。目前，全国约有500万肺结核患者，居世界第二，乙型肝炎病毒携带者的数量已高居世界第一。根据最新官方统计，我国艾滋病感染者已达100万人，而且每年以30%的速度上升，到2010年总感染人数将达到1000万至2000万。上世纪五、六十年代已被送走的瘟神血吸虫病又卷土重来，中部地区血吸虫病的流行县有增无减，患者人数上下反复，呈胶着状态。贫、病交困之间，公共卫生体系的粗陋与脆弱显现无疑。 　

　　影响　　上世纪80年代之前我们曾经依仗强大的政治动员与财政支持，构建了一个相当严密的公共卫生网络。这一体系，尤其是其中的合作医疗制度，曾经得到全世界的认可和赞许。近些年来，在多种因素的作用下，政府在公共卫生领域的影响力与作用力逐渐减弱，医疗机构一步步被推向市场，卫生保健一步步被商品异化，卫生事业的公益性也逐渐被人们所轻视、漠视乃至忽视。从此，“开门创收”、“效率至上”成为一些医疗机构的目标，“经济手段管卫生”、“不找市长找市场”成为部分卫生管理者的信条。然而现代社会之中，城市化与工业化的进程增加着人们的相互依赖程度，城市之中各个阶层比邻而居，城乡之间人员物资流动频繁，现代公共卫生必须是一个覆盖全体社会成员的严密体系，为底层民众提供基本的医疗卫生保障，则是保证其平稳运转的关键环节和必要前提。 　

　　一场突如其来的非典危机凸显出中国公共卫生的深层次问题，它不光考验了中国政府的危机应对能力，更对当下的公共卫生体系提出了质疑与挑战：由于卫生产品效益的正外部性、医患之间信息的非对称性，在公共卫生领域，市场机制日渐显示出双重的局限性——既不能保证资源分配的公平，也无法提高资源利用的效率。在公共卫生问题上，绝不能将公众与医疗卫生机构完全推向市场，所有社会成员必须在政府的指引和推动下互相扶持、同舟共济。我国公共卫生衰落的原因正是由于卫生领域中“政府失职”与“市场失灵”同时存在，其后果是卫生防疫千疮百孔，卫生资源效率较低，卫生服务很不平等。洪昭光教授介绍，2001年我国的卫生资源消耗为6140亿元，占GDP的6.4％，因病和伤残损失了7800亿元，占GDP的8.2％，加起来为14000亿元，占GDP的14.6％。可见健康就是资源和财富，就是生产力。无法保障基层民众的公共卫生体系显然将会成为制约持续发展的“软肋”、影响社会和谐的“短板”。

　　对策　　普惠的公共卫生环境既是实现发展的根本目标，又是加快发展的基本手段。在重建普惠的公共卫生环境过程中，各级政府的主导作用不容回避，必须用宏观政策“看得见的手”管好医疗市场“看不见的手”，确保新一轮医疗卫生体制改革成为惠及全体人民的“民心工程”：一要坚持公共卫生的公益方向，努力为最需要的人提供最基本的医疗服务，不断加大政府投入，继续扩大医疗保障、医疗救助和新型农村合作医疗的覆盖层面，真正为困难群体的健康买单，杜绝贫困和疾病的恶性循环；二要确立公共卫生的需求导向，将市场准入、卫生监督、立法执法、信息提供和教育培训作为政策行为的着力点，加强卫生医疗机构的整顿和规范，在医患之间构筑透明、平等、顺畅的信息沟通渠道，尊重消费者的选择，维护消费者的主权；三要扭转公共卫生的两极分化趋向，利用财政转移、税负调节等行政手段，促进优质卫生资源向落后地区流动，推动医疗服务网络向城乡基层延伸，实现公共卫生政策向基层民众倾斜，逐步建立地区协作、城乡共通、阶层互助的医疗卫生新平台。　　 　

　　天生民，民生就是天，就是最大的政治。“国家有难、匹夫有责”，反之“匹夫有难”，国家也当责无旁贷。古人云，天下顺治在民福，天下和静在民乐，天下可忧在民穷，天下可畏在民怨。只有在推进改革、加快发展的实践中，更多的倾听底层民意、关注草根民生，才能更好的体现“从群众中来，到群众中去”的方针路线，才能更好的实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的政治要求；也只有在政策设计、体制健全的过程中，更多的弘扬人文精神、倾注人本关怀，才能更好的走出“一放就乱、一管就死”的两难管理境地，才能更好的避免“见物不见人”的制度管理困局。

    来源：《中国发展观察》2007年8月