党的十八大报告（以下简称《报告》）指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，这些思想揭示了服务政府的内涵。《报告》将转变经济发展方式落到“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标上，这是评价政府工作业绩的综合指标。

一、服务政府属于信息时代国家行政新形态

（一）社会进入服务时代

工业化早期处于卖方市场，公司生存的原始公式即“1=1+1”，一个是股东章程，一个是劳动合同，即可出现“通用100年”（指通用汽车公司）的现象。在信息时代，从世界最遥远的地方发布指令只需要几秒钟，每日翻新的消费者需求驱使企业不断创新，创新者在从“发烧友”（只关注功能，不在意价格的客户）那里获得利润，由此决定公司生存的附加要素和公式即“1+1+1+1=1”，第一时间研发、第一时间生产、第一时间销售、售后服务第一，这要求公司之间相互购买服务以获得第一效率，社会从此进入了服务时代，社会分工体现为生产同一产品在不同环节上的分工协作。以信息业和金融业为龙头的服务业将占产业结构的主流，进入经济发达国家的标志之一，即服务业产值占GDP的70%以上。

（二）国家行政要体现服务内涵

公共服务不是简单提供服务项目，而是一个历史范畴，体现信息时代国家行政的角色转移和功能定位，包括发生在社会建设和社会保障领域的管理和服务。国家竞争力源自企业生产能力和居民消费能力，且越来越具有买方市场的特征，公共服务的内涵在于打造企业生产服务链和居民生活服务链，企业得以在一个平台上和第一时间里实现上述“六个一”，居民在最近的地方、最方便的时间、以最简便的方式获得所需要的信息和服务。为此，政府必须具有公共服务的理念、职责、组织和能力，体现出信息时代国家行政的新形态。

二、服务政府的主要特征和现状分析

（一）公务员要树立服务理念

存在决定意识，国家行政文化在封建时代以“官禄为本”，在工业化时代以“职业为本”，在信息时以“服务为本”。如果进入信息时代之后，公务员的头脑里还充满权力和金钱的欲念，甚至形成钱权交易的寻租文化和人际关系，即说明国家行政与社会背景出现了错位，落后的政治意识和行政体制必然受到先进生产力的冲击。有调研结果显示：省直机关厅局级公务员已面对职务的天花板，25.52%的受访者仍然认为最具有激励性的要素是晋升，薪酬福利占18.55%，工作稳定占15.91%，职业荣誉占9.42%，社会价值占4.71%。[1]这与公共服务理念形成反差。还有，2012年大学生越来越热衷于报考公务员，并优选具有资源配置权力的岗位，可以看出目前我国这种错位现象尚比较严重。这种错位源自产权不清、治理不利，作为居民和企业的公共代理人——政府，可能会忽略委托人的决策参与权、执行监督权以及相关权益，这对对我国政治体制改革提出挑战。正如《报告》所言：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”。

（二）宪法要明确政府的公共服务职责

国家宪法不仅要规定如何构建国家行政机关，如国务院及其部委；更要明确公共服务部门的职责及其要求，并建立相应的责任制和问责制；指导执政党坚持公共服务原则制定执政纲领，约束行政首脑制定可度量的公共服务规划（含政府各部门的工作任务和指标）、可评估的卸任履职情况说明，向人民代表大会报告，并接受社会监督与评价。公共服务的财政预算和人力资源占总预算和总支出的50%以上。经过六次行政体制改革之后，我国行政机构中履行社会管理与服务的部门已经占到60%以上。

（三）行政体制要适应公共服务

《报告》提出“推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的体制改革宗旨。一是在政府较多介入经济事务和公共基金时，建立钱权分离的内生防腐机制，避免以权谋私，保持国家行政机构对腐败的免疫力。目前在国家加大惩治腐败之后，每年被惩治的公务犯罪人员占公务员总数的比例在上升。根据中纪委副书记干以胜的透露，2010年因腐败犯罪的处分人数比上年增加了39891人，处分率增加了27.8％，[2]这说明政府自身防腐的免疫能力有所减弱，政府组织内存在钱权交易的土壤，甚至存在混淆公私事务的腐败陷阱，对公务员队伍的健康成长非常不利。二是强化政府的决策、指导和监督能力，避免一方面因陷入具体事务而治理不到位；另一方面发生挤出市场功能和社会参与的越位现象。

工业化时代的公司具有“围墙”，市场交易和竞争是有限的，由此构建的国家行政具有职业化、法制化、层级结构等特征，[3]重过程、轻结果，是生产和发号施令的官僚政府，无需政事分离。信息时代的公司围墙和国家边界均变得模糊了，政府越来越像CEO，介入经济事务和社会事务，且关注结果和讲究效率。这引领国家理论在立法、行政和司法三权分立之后的第二次分权实践，即在国家行政体制内区分决策（Administration,Department）、执行（Independent Agencies，Statutory Boards）和监督（Committee）三个功能（见图2）[4]，从此传统行政机关的名称和组织逐渐退出。因此，走新路要穿新鞋，避免穿旧鞋走新路。负责编制的机构要根据信息时代的特征设计国家行政的新形态，走出传统的行政机关范畴，研究和制定具有科学决策能力的部委（审慎设立内部执行机构，改变目前大部制等于摊大饼的现象）编制和管理。更大的挑战是创新研究具有执行力的独立机构，他们是服务政府的重要组成部分，是公共服务和社会建设核心业务的生产部门，兼有执法、控制、管理和服务功能；不同于提供一般公共服务的事业单位，如公立大学、科研和医疗机构等。

20世纪90年代以后，在国家行政的组织体制上出现了绝对分离（如美国劳工部和社会保障总署）、相对分离（如澳大利亚家庭与社区服务部与公共服务中联机构）和法定机构（如新加坡公积金局）三类模式。在国家和地方层面（不含基层），一些兼顾社会建设和公共服务功能的执行机构从传统行政机构（即主管部门）中独立出来，建立国家公共服务总局（如国家社会保障总局，与征税总局、工商等管制总局并列）。这样可以避免公共服务被分割为部门权力和地方权力，成为各级行政首脑履行公共服务职责的障碍、逃避公共服务责任的避风港，成为公共服务受益人流动和携带合法权益的阻力。

美国1985年《社会保障法》规定，建立统一的社会保障总署，直接隶属总统办公室，是政党制定纲领和总统执政的活的信息库和人事档案，并在与海关总署对接后直接掌握了居民信息，具有第二安全部的功能。澳大利亚1990年《公共服务法》明确规定，中央联接机构（Central-link）是政府，拥有法定预算和政府雇员编制，负责在全国构建网格化的公共服务派送体系，从而取代了原来设立在行政部门内的附属机构（如同中国参公管理的事业单位）。

（四）行政机制要促进公共服务

经济全球化将政府推向民族事务的CEO的地位，国家行政必须结束发号施令的官僚政府阶段，改变重政策、轻执行的作风，服务政府建设的增量部分应当用在提高执行力方面。执行力取决于高效率的分工和运行机制，这需要顶层设计、同期推进，建设行政管理、公共服务和社会建设相结合的网格体系。

《报告》提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”公共服务的主管部门（中央各部委）是公共服务的设计者和生产者，应当完成相关法律、政策和实施细则（等于产品说明书）、各级政府要确保资金和物质到位（等于产品成本）、统一信息系统（等于生产线）和公共服务派送体系。省级政府是中转站和补充生产者，负责接收、补充、传递和反馈（等于修建机场和车站）。市县政府是公共服务的提供者，直接对市民负责，应当管好居民档案，做好居民征信和经济状况调查工作，确保公共服务的准确性、适当性和必要性。公共服务体系呈现一个网格体系，中央垂直派送和地方接收补充相结合，既要改变地方政府依赖中央政府的等、靠、要作风，也要改变中央政府点菜不埋单作风。服务政府的省市第一把手，应当是公共服务体系建设的“焊工师傅”。

（五）公共服务外包具有良好的治理

《报告》提出：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”萨瓦斯认为，政府职能为“组织公共服务、生产公共服务、向生产者付费”，[5]将公共服务视为产品，其提供过程包括设计、生产、提供和付费等环节。如果政府自身生产公共服务，将由财政向履行生产的政府职能部门付费。而外包则是将全部或部分生产、提供公共服务的功能，委托于商业机构或非政府组织履行，政府向商业机构或非政府组织付费，政府付费方式包括拨款、支付费用、免税和让利等。公共服务外包不同于公共服务私有化，是政府公共服务功能的外移，不是政府公共服务责任的推卸。实行公共服务外包的前提是政府具有联合非政府组织进行公共服务生产的治理能力。

哈佛大学肯尼迪政府学院创立了“三圈理论”分析方法，根据价值、能力和支持三元素的内在关联性和互动性，分析公共服务外包的合理性。[6]具体路径如下：坚持公共服务外包的公益价值不变；政府要具有谈判、购买和监督能力；在成本不变的条件下，受益人利益增加，个人信息安全得到保护了，社会公众满意度得以提高，这种合作一定会得到社会支持，并得以持续发展。此外，与政府合作的非政府组织必须具有专业性和良好的社会信誉；对于商业机构而言，则必须建立微利综合经营的战略，拓展和创新企业履行社会责任的模式。总之，公共服务外包需要政府伸出信任的手，非政府机构伸出值得信任的手，从而握手联合，确保受益人利益；要避免急功近利的政府和急功暴利的公司的合作，这样只能伤害受益人的利益。

（六）公共服务需要技术高官

在强化政府公共服务能力和实行公共服务外包的过程中，政府需要一批素质精良的、能够搞定公司和社会组织的技术高官，如懂得公共政策的软件工程师、精算师、会计师、律师等，从而提高政府的规划能力、谈判能力、监督能力和社会沟通能力。政府执行机构应当为他们特设岗位，他们的薪酬应当高于领导干部，低于公司技术高管。在我国实行参公管理的过程中，有些地方将高级技术职称的人一律安排在科级岗位上，由此增加了人才流失、减少了人才引入，这不利于执行机构的能力建设。

三、民生保障视角下的业绩观及改革路径

（一）以GDP的福利相关性检验政府业绩

民生俗称居民生活，即指与社会生产力水平相适应的居民福利水平。《报告》提出“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标，一改往年单纯追求GDP的状况，这是转变经济发展方式，从投资拉动增长到协调投资和消费关系，进入经济发展与民生改善同步进行的里程碑。

从工业化到信息化的发展要素为“土地、资本、劳工”对接“储蓄、投资、创新”，链接点在劳动和储蓄两个环节上，伴随社会生产力的提高，生产剩余向谁分配，是劳工、资本，还是政府控制？最终决定由谁来通过投资推动企业创新，这属于发展模式问题。过去20年里政府过多控制了生产剩余，劳动报酬仍然处于简单再生产阶段，收入差别不断拉大，低消费抑制生产，低生产抑制就业，经济社会发展缺乏后劲。如果选择向劳工分配和共同富裕的模式，就需要以人均GDP的福利相关性指数为基础建立民生指数，考核党政领导干部业绩的综合指标，包括GDP和人均GDP、人均收入及可支配收入、人均居住面积（大于20平米）和自有房产率（大于80%）、受教育年限（大于9年）、居民卫生支付（小于20%）、养老金替代率（小于50%）、老年服务购买能力等，社会消费水平和居民投资能力不断增加，这是中国实现从部分先富到共同富裕的路径。

（二）社会保障卡打造公共服务体系

服务基于管理，管理寓于服务。《报告》强调了社会建设的两个基本点，即服务和管理。服务即指以保障和改善民生为重点，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；管理即指源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。公共服务均等化即指将适当的服务送达需要的人群，并非人均100元的货币行为。源头治理是生产和提供基本公共服务的基础，如人口数量统计和质量分析、居民收入状况和征信管理、福利待遇调整机制等。基于良好的管理基础，可以避免服务漏洞，有效送达服务；避免服务欺诈，不至于将养老金发给死人、失业保险发给有工作的人、最低生活保障发给有工作和发展能力的人、廉租房发给有购买限价房能力的人，造成资源浪费。例如，美国政府在向退休人员提供以房养老长寿风险抵押之前，要对申请者进行终生信用调查，这不仅控制了公共服务资源，更促进了居民的信用理念。

社保卡是社会建设和公共服务的龙鼻子。纵观发达国家的经验，服务管理一体化的社会建设的龙头是覆盖全民一生的社会保障服务，龙鼻子是社会保障卡（以下简称“社保卡”）。社保卡与身份证一样属于证明公民身份的法律事实，但社保卡还具有保障功能和官民互动性，因此可以记录终生、及时更新信息，是一份居民信息的活档案。伴随电子政务的发展，只要改革部门决策、预算和执行的作坊式行政作风，社保卡即可以取代身份证和户口，实现公共服务和社会管理一卡通。根据《社会保险法》完善公民社会保障权益记录，在此基础上建设居民档案，即社保卡和银行征信的对接；建设居民征信管理体系，对福利申请者实施个人收入和资产状况调查；建设居民信息统计中心，与公安、民政、人口、生育、统计、财政、税务、人力资源、社会保障，以及用人单位和社区服务等相关部门建立信息共享和密钥管理制度，由此形成时点人口统计与质量分析的平台；彻底结束公共服务多龙治水和社会建设信息孤岛的落后状态。

国家社会保障总局是服务政府的补丁。在国家税费征收总局、工商公安总局之后，建设社会保障总局（如加拿大公共服务总局、比利时信息银行、澳大利亚中央连接机构等）是服务政府建设的必然趋势，是官僚政府向服务政府转变的标志之一。第一，具有公民信息管理的权威性，依法统一信息共享系统和建立密钥制度保护公民信息安全，具有国家第二安全部的作用；第二，整合公共服务系统，摆脱部门利益和地方割据的限制，直接隶属行政第一把手，强化政府的公共服务和社会建设职能。可见，没有这个补丁的政府永远长不出服务政府的面孔。

国家社会保障总局并非传统的官僚机构，必须体现信息时代的国家行政新形态，强化其三大功能。第一，公共服务派送功能，在居民信息向上集中的基础上，做到服务向下派送，直至社区、单位和家庭。第二，待遇调整功能，建立社会保障和基本公共服务的待遇调整机制。第三，生产和维护功能，组织各类专业机构共同生产公共服务和维护统一的、安全的信息系统。

总之，社保卡的替代性和包容性很强，是《报告》提出的“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”的必由之路。

参考文献

[1] 清华大学公共管理学院就业与社保研究中心.《H省直机关公务员激励因素调研报告》[R]（国家自然科学基金重点项目“中国政府部门的结构与运作研究”（项目编号：70833002）的阶段性成果）, 2012.

[2] 郑小琼.专家勾画反腐败法蓝图制度缺失催生反腐无用论[EB/OL]. (2011-01-13)[2012-11-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/13/c_12975682.htm

[3] [澳]欧文 E 休斯. 公共管理导论[M]. 第二版. 北京：中国人民大学出版社, 2002.

[4] 杨燕绥. 社会保险经办机构能力建设[M]. 北京：中国劳动和社会保障出版社, 2010.

[5] E. S. Savas. Privatizing the Public Sector: How to shrink Government[M]. Chatham, NJ: Chatham House, 1982.

[6] Herman Leonard. A Short Note on Public Sector Strategy-Building[R], Harvard University, 2002 May.

[作者简介] 杨燕绥，清华大学公共管理学院教授、博士研究生导师；李海明，清华大学公共管理学院博士研究生。[基金项目] 本文系国家自然科学基金重点项目《中国政府部门的结构与运作研究》（项目编号：70833002）阶段性成果。

来源：《行政管理改革》2013年第2期