对我国这种人多地少水缺的国家而言，以什么样的经营方式把农业的潜在生产能力有效释放出来，是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的关键，是走中国特色新型农业现代化道路的核心。

有心人会敏感地观察到，最近一个时期，高层不断发出推进农业经营体制创新的信号。党的十八大报告明确提出“培育新型农业经营主体”、“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。2012年12月，中共中央政治局会议明确提出“鼓励发展新型农业生产经营模式”，中央经济工作会议强调“创新农业经营体制”，中央农村工作会议要求“积极创新农业生产经营体制机制”。特别是2013年中央1号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》，对推进农业生产经营体制机制创新作出了一系列重大部署。

在粮食生产实现“九连增”、农业综合生产能力迈上了一个新台阶的时候，为什么会如此关注农业经营体制问题？准确理解和把握高层的这一新动向，必须深入了解事情的来龙去脉和如此决策的基本出发点、着力点。

现阶段突出农业经营体制创新，是为了接过农业经营体制变革的接力棒

在上世纪70年代末、80年代初的短短几年间，我国农业生产经营体制发生了巨大变化，实现了从生产队集中劳动、统一核算、统一分配到全面实行以家庭联产承包为主的责任制的历史性转变，带来农业生产力的极大解放。自上世纪80年代中期以来，尽管农业生产经营体制表面上相对平稳、大致轮廓未动，但变革的步伐并没有停止，变革的深度丝毫不逊色于农村改革初期。如果说头几年的变革是波澜壮阔，那么这以后的变革则是静水深流。

从土地承包期限看，一再延长。1984年，中央1号文件首次提出，“土地承包期限一般应在十五年以上”。1993年，中发11号文件首次提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，并提倡承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。2008年，十七届三中全会首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。承包期限的一再延长，直至长久不变，不仅让农民吃下“定心丸”，而且为把土地经营体制变革推向土地产权制度变革埋下了伏笔。

从土地承包经营权的权能看，一再扩大。在早期阶段，农户获得承包土地，只是获得了联系产量计算劳动报酬的权利，是集体经济组织内部的一种生产责任制，是劳动组织、计酬方法的改进，承包的土地不准买卖、出租、转让。1984年，中央1号文件首次允许土地转包，并“允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”、土地使用权转移时“对农民向土地的投资应予以合理补偿”，但仍不允许买卖、出租。1993年，中发11号文件提出，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。2001年，中发18号文件提出，“在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权”。2003年，《农村土地承包法》的颁布施行是一个分水岭，此前，土地承包关系是一种责任制关系，权利义务由承包合同约定；此后，土地承包关系发展为国家赋权关系，权利义务由法律规定。2007年，《物权法》的颁布施行，使土地承包经营权上升为一种用益物权，包括占有、使用、收益的权利。土地承包经营权权能的不断扩大，以致在所有权之下、使用权之上衍生出一种中国独有的土地权利。

从对体制模式的认知看，一再深化。1986年，中央1号文件首次提出“统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”，既强调家庭承包是长期政策、不可随意改变，也强调各地统分结合的内容、形式、规模和程度应有所不同，但这是“地区性合作经济组织”内部的责任制。1990年，中发18号文件首次提出“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，开始强调发展农业社会化服务，把乡村集体经济组织、其他各种服务性经济实体、国家经济技术部门并列为农业社会化服务的提供者，有意识地深化“统一经营”的内涵、并扩大其外延。1998年，十五届三中全会首次提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，强调保障农户的土地承包经营权、生产自主权和经营收益权，农户要成为独立的市场主体。2007年，中央1号文件首次提出“农村基本经营制度”；2008年，十七届三中全会首次明确以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村基本经营制度。对农业生产经营体制内涵的不断挖掘，既表明认识在发展，也表明这项制度安排本身与十八大提出的“更加成熟定型”的目标还有距离。

作以上回顾，是想说明：农业经营体制的变革是一个历史和逻辑的过程，现在提出农业经营体制创新，并非“突如其来”，而是过去30多年变革过程的延续；现在推进农业经营体制创新，也非“推倒重来”，而是对基本经营制度的坚持和完善。

现阶段突出农业经营体制创新，是顺应社会生产力发展的必然选择

推动农业经营体制变革的根本力量是生产力的发展进步。我国农业农村正在发生广泛而深刻的变化，工业化、城镇化进入新的阶段，农业经营体制变革既面临机遇也面临压力。

首先，随着农业副业化、农户兼业化、农业劳动力老龄化日趋明显，创新农业经营体制日益迫切。在农业劳动力转移不明显的时期，农户收入绝大部分来源于农业，实行“家家包地、户户种田”，农民会尽心尽力经营农业，农业潜在生产能力能得到有效释放。随着农业劳动力逐步转移，一方面，农户非农收入逐步增加、农业收入的相对重要性趋于下降；另一方面，缺乏青壮年劳动力，务农劳动力老龄化、妇女化，使农业生产经营越来越不便利。全国农民人均纯收入中，家庭经营纯收入占比，1985年为81%，2012年已下降到45%；家庭经营第一产业纯收入占比，1985年为62%，2012年已下降到34%。在这个过程中，通过取消农业税、增加农业补贴、实行粮食最低收购价等政策，可以一定程度上维持小规模兼业农户的农业生产积极性；通过社会化服务，如农机、植保、灌溉服务，可以一定程度上克服小规模兼业农户开展农业生产经营遇到的困难。问题在于，这种小规模兼业经营所能容纳的农业生产力水平毕竟有限，解决不了“脚大鞋小”、“人大衫小”问题。农业生产力要继续发展，农业经营体制必须创新。

其次，随着工业化、城镇化深入发展，农业经营体制创新日趋迫切。我国已进入工业化中后期、2020年将基本实现工业化，城镇化已迈过50%的关口、2012年已达到52.57%。但在工业化、城镇化进程中，我们走了一条独特的农民转移进城之路，大量农民“一只脚”已迈入城市，“另一只脚”仍在农村。这不仅带来农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”等社会问题，而且带来城镇化水平“虚高”、城镇化扩内需效应发挥不充分等问题；不仅造成农业劳动力总量过剩与青壮年劳力短缺并存、继续向农外转移越来越难的僵局，而且造成非农产业劳动力供求关系过早发生转折、人力资源成本过早步入上升通道的被动局面。在这种转移模式下，农业现代化明显滞后，特别是农业劳动生产率提高缓慢。目前我国农业劳动生产率只有全社会平均水平的30%。这既不利于从根本上缩小城乡居民收入差距，也不利于提高我国农业的国际竞争力。只有越来越多的农户退出农业农村，而不仅仅只是部分农业劳动力转向农外，才能促进工业化发展、提高城镇化水平，才能使留在农村继续务农的家庭扩大经营规模、提高农业劳动生产率。这就要求我们加快农业经营体制创新步伐。

一些国家的情况也表明，在工业化、城镇化过程中，农业经营体制如何演变，对农业发展绩效有着至关重要的影响。有的国家在农地流转集中方面法制和政策环境非常宽松，实行以扩大农场经营规模为取向的农业结构政策，农场平均经营规模提高较快，农业保持了较强的发展活力和市场竞争力。也有的国家在农地流转集中方面实行了严格的管制措施，致使小规模兼业农户占主导的格局迟迟难以打破，最终抑制了农业发展活力提高、导致农业竞争力持续下降。日本就是这方面的典型。1946-1988年，日本兼业农户占农户总数的比重由46.4%上升到85.5%，其中以农外收入为主的第二种兼业户占农户总数的比重由17.1%上升到71.3%。近年来，日本政府明显加大了农地流转集中的力度，修改《农地法》，取消禁止私有公司作为生产者进入农业生产领域的限制、允许私有公司租种耕地。我们应该吸取日本的教训，在工业化、城镇化快速发展过程中，不失时机地推进农业经营体制创新，真正做到工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

现阶段推进农业经营体制创新，必须守住两条底线、把住两个着力点

农业经营体制创新十分复杂和敏感，在推进过程中应坚持两点论，既要积极又要稳妥。积极，就是要深刻认识在工业化、城镇化进程中及时推进农业经营体制创新的必要性，尊重基层的探索和实践，大力扶持新型经营方式。稳妥，就是要深刻认识农业劳动力转移与农业经营体制变革是一个长期过程，尊重农民意愿，从各地实际出发，不搞行政强制。概括起来，现阶段推进农业经营体制创新，总的思路应是：“守住两条底线、把住两个着力点”。

“守住两条底线”，一是要守住维护农民土地承包经营权这条底线。这是坚持和完善农村基本经营制度的核心。任何形式的农业经营体制创新，都必须以赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权为逻辑起点，先还权赋能，再流转集中。任何形式的农地流转，都必须依法、自愿、有偿，农户是流转的决策主体，村集体和任何层级的政府都无权强制或限制。做到这一点，必须健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题。二是要守住提高土地产出率这条底线。这是由我国国情决定的。推进农业经营体制创新，扩大农业经营规模，可以显著提高农业劳动生产率，这无疑是十分必要的。但我国耕地、水资源稀缺，扩大农业经营规模不能以牺牲土地产出率、资源利用率为代价。应通过农业经营体制创新，促进农业机械化，实现农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率同步提高。

“把住两个着力点”，一是要把住培育新型经营主体这个着力点。必须处理好发展家庭农业与发展公司农业的关系。农业有其独特的产业属性，在相当长时期内，家庭经营仍将占主导地位。在小规模兼业农户没有完全退出之前，应引导他们采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素投入，不断提高集约化水平；同时，应更加注重扶持专业大户、家庭农场，不断提高专业化、规模化水平。今后新出台农业支持政策，应向专业大户、家庭农场倾斜。公司制农业有其比较优势和发展空间，对城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，应予以鼓励和引导。“资本下乡”、“资本上山”引发了一些争议，对此应辩证看待，既不应无原则地鼓动，也不应一味地排斥，关键是要通过土地用途管制等制度，约束“圈地”、“圈林”等意在改变土地用途、掠夺土地增值收益的动机不纯者。二是要把住发展多元服务主体这个着力点。无论传统小农、兼业农户，还是专业大户、家庭农场，都需要通过提高组织化程度实现与市场的有效对接，通过提高社会化程度克服规模不经济的局限。以前主要是靠集体经济组织的“统一经营”，今后应更多地依靠公益性服务体系和多元化的经营性服务组织，来为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务。农民合作社具有双重属性，有的农民合作社已发展到土地入股、兴办农产品加工和流通实体，开展生产经营活动，这类合作社就是“经营主体”；有的农民合作社主要是为入社农户提供技术指导、农资采购、产品销售等服务，入社农户仍是独立的生产经营主体，这类合作社就是“服务主体”。无论哪类合作社，都应让农民得到比未入社时更多的实惠。唯其如此，合作社才有生命力。

作者系国务院研究室农村司巡视员

来源：《中国发展观察》