尽管中国现行制度有很多需要改进的地方，但印度的经验显示完全没有户籍管理至少在城市化开始阶段是不利于社会总体发展的

　　最近印度首都新德里及加尔各答等大城市爆发大规模骚乱抗议，因一个女孩在黑公交车上遭轮奸，公众认为政府不作为，对罪犯惩罚不够，使印度大城市类似的恶性犯罪呈爆发状态。这个事件给印度政府拉响了警报：印度在城市化快速发展的进程中正面临如何控制乱象，加强管理的巨大挑战。

　　贫民窟：印度城市化进程的伤痛

　　印度大城市的贫民窟始于何时虽无从考据，但肯定和城市化进程突然加快有联系。印度独立后政府的工业化计划使城市对劳动力的需求陡然上升。这是符合发展中国家的一般规律的,但由于印度没有户籍管理，理论上任何人可以在任何时候迁徙到国家的任何地方，这客观上为城市的无序扩张创造了条件。

　　农村人口大量流入城市后最大的挑战之一是他们的住房问题。印度法律鼓励人们自由迁居，但政府在给移居人口提供即使是最低标准的住房方面基本无所作为，外来者必须自寻出路，或者有雇主愿意提供，但这在印度就算是现在也很少见，因此对大多数移居者来说胡乱搭个住处是唯一可以实现的选择。这是大多数发展中国家在城市化进程中出现的普遍现象，印度的特殊之处在于，由于印度土地属于私有，所以这些简棚就只能搭在政府所有的公共土地上，印度庞大的移居人口所占有的公共土地已经使印度在改造城市的过程中面临巨大困难，并成为严重政治问题，因为政府既无安置用的房屋和资金，又不能驱逐“非法”占用者，甚至为了安抚贫民窟的愤怒，印度政府反而规定了一旦贫民窟棚屋居住者时间超过10年就拥有这块土地，意思是今后谁要使用这片土地，居住者有法律权利要求补偿。这应当说是对贫民窟比较宽松的政策，也导致了今日印度各大城市贫民窟成为难以解决的社会问题。

　　今日印度大城市中贫民窟人口比例多在20%以上，即每4-5个居民有一个是住在那里的，个别大城市如孟买则远远超出此比例，突出反映了贫富差距的现象。贫民窟的各项社会服务与治安管理等都很差，犯罪率远高于平均水平，这显然和贫民窟人群较易对前途产生失望幻灭感有联系。这次因女孩遭轮奸的惨剧而爆发的抗议针对政府的不作为，及治安管理薄弱，法律又松懈宽松，如按印度法律，强奸犯不判死刑，且通常还是一般处理了之，民众终于忍不住了。但从印度政府的角度，这又是一大难题，因为犯罪者的组成明显指向低层族群，从社会的宏观角度观察，这类人也可能本来就受到不公平待遇，他们一代接一代就只能待在贫民窟的事实显示了社会需要更睿智的见识来处理这类问题，仅仅呼吁恢复对强奸犯的死刑恐怕不能解决问题。

　　政府职责：防止无序的途径

　　以印度、中国、巴西、印尼等为代表的发展中大国将在本世纪经历大规模的城市化进程，也是当今世界最重要的政治经济学现象之一。虽然这些国家国情各不相同，但在走城市化道路的过程中还是有很多相同相通之处的。与早已完成城市化进程的发达国家不同，这些发展中大国都是工业化后发国家，都有人口多底子薄的特点，农业也都是这些国家的生命线，因为都是人口大国，没有一个可以支撑国家发展的农业基础，工业化进程也必定不可实现。比较起来，印度的经验以及教训则对中国具有一定的借鉴意义。

　　印度的城市化进程从一开始就是无序进行的。印度学者在讨论印度崛起时常常为此感到自豪，认为印度政府没有什么作为正是印度发展的特点，反映了印度制度中内含的自由特征等等，有些学者还在国际知名学刊上发表类似观点，可见他们认为这是优点。但纵观印度城市化进程中出现的贫民窟痼疾以及难以解决的前景，上述看法显然是非常偏颇的，甚至是不公正的。无序和放任自流不应该是发展中国家后发优势的体现，否则一定会重复其他国家以前城市化进程的错误，因为其人口更多，负担更重，受到国际体系制约更深。而有序首先就体现在政府对城市化进程要有规划和投入，光凭市场机制肯定是不够的。

　　另外一个关于城市化最有争议的话题是户籍管理制度。尽管中国现行制度有很多需要改进的地方，但印度的经验显示完全没有户籍管理至少在城市化开始阶段是不利于社会总体发展的，甚至有可能造成巨大的紊乱，如孟买贫民窟的惊人扩张，部分原因也在于缺乏户籍管理，这从根本上也不符合希望移居大城市者的根本利益，因为移居者的目的毕竟是希望通过融入大城市来改善自己，如果只能居住在贫民窟且没有翻身的希望，这种融入恐怕只会产生更多的怨恨。当然我们不能由此得出结论只有严控人口流动才是防止孟买病产生的唯一办法，用法律禁止人口流动既不符合公认的国际通行准则，也不适应发展中国家发展经济走现代化道路的需要。中国的经验似乎是希望通过发展中小城镇来避免超大城市的过度扩张，能否成功还需检验，但避免走印度的贫民窟弯路是国内的共识。

　　我们与印度的文化区别之一是我们没有种姓制，这值得庆幸，然而在城市化发展道路上，中国和印度一样面临如何避免社会阶层尖锐分化的矛盾，这在中国的未来发展中是任重道远的使命，推进城镇建设是完成这项使命的重要手段之一，但印度的教训也表明如果做得不好，本来存在于城市和农村的差异也可能转化为城市内部越来越扩大的差异，这是包括中国在内所有发展中国家都需要高度关注的。

　　(作者为上海国际问题研究院南亚中心主任)

　　思想碰撞

　　由于没有户口，对社会怨气很大

　　国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁：我认识的很多人，都已经是城市白领，甚至在重要的事业单位担任一定的领导职务，或者是中小企业家，由于没有户口，对社会怨气很大。他们已经对城市贡献很多，把他们尽快地一次性纳入城镇化进程，应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。据统计，在城镇举家迁徙的外来农村人口就有接近4千万。如果包括城镇间流动人口，可能还要增加几千万。西方国家对于外国移民还要定期实行大赦。我们的户籍制度僵化了50多年，应该有一次较大规模的赢得民心的户改动作。

　　放开户籍制度最重要的意义是促进其他方面的改革

　　北京理工大学教授胡星斗：我们现在对人口的限制不但限制不住，而且越限制问题越多。北京说要限制在多少人口内，结果不断被突破，这个政策的结果使更多的人户籍不在北京，但是人在北京。其它城市也一样。限制的结果是人户分离更严重，社会治安更加难治理，于是在户籍上就更加限制，包括办暂住证等等，结果陷入一个恶性循环。

　　让户口用一个制度来进行改革不切实际

　　中国人民公安大学教授王太元：十一届三中全会以来，我们所有的改革问题其实都是一个职责权利的重新调整，非得要把所有跟老百姓相关的利益关系都捆在户口上，让户口用一个制度来进行改革，这正好是二十年始终没改下去、改得不怎么样的结果。我们老是想通过户口改革一劳永逸解决问题，最后结局是长期以来什么问题都没解决得了。

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