我们一方面要尊重和保障农户生产经营的主体地位，同时要培育和壮大新型农业生产经营组织，走农业规模化经营之路。

在一个小农经济盛行的国家里，农业现代化是不可能实现的。我们一方面要尊重和保障农户生产经营的主体地位，同时要培育和壮大新型农业生产经营组织，扩大农业经营规模。

进一步转移农业人口

大规模减少从事农业生产的人数，让更少的劳动者经营更多的耕地，这是扩大农业规模化经营的基础。改革开放30多年来，大约有3亿农民转移到了非农业部门从事工商业活动。我国还有2.8亿的劳动力从事农业生产，占全部劳动力比重为36.7%。如果把20%作为实现工业化的临界标准，我国至少还有16.7%即1.3亿农业劳动力必须从土地上转移出来。但是，我国目前纯粹务农的农民大多数年龄较大且文化程度较低。这部分农民实际上由于能力问题是很难转移出去的。因此，除了在校读书的一些学生之外，农村潜在转移的劳动力已为数不多了。从人数上看还有很多农业劳动力需要转移，从结构上看这些农业劳动力是很难转移的，我把这个矛盾称为“劳动力转移悖论”，如何解决这个矛盾是决策者面临的一个挑战。

加快农民工市民化步伐

虽然官方公布我国的城市化率已达到51%，城市人口首次超过了农村人口，但实际上，这个城市人口包括了2.2亿常年在城市居住、工作、生活而其身份仍然是农民的人，这部分人被称为农民工。他们虽然已常年在城里务工经商，但不是城市居民，不在正规部门就业，没有城市户口，没有医疗、工伤和养老保险，没有住房，他们随时都有重返农村的可能。这种现象在工业化国家的发展过程中是很少发生的，但在我国却很普遍。一个城市有一半人是城市居民，一半人则是非城市居民，这种城市化至多只能说是“半城市化”，而不是真正意义上的城市化。必须让农民工变成永久性城市居民，只有这样，才能让农村人口越来越少，土地经营规模才有可能扩大。否则，这些农民工不可能放弃农村承包地，农业规模化经营就是一句空话。

推进土地的实质流转

加快土地流转是实现规模化经营的关键。到目前为止，我国参与土地流转的承包地大约占全部承包地的20%左右，有的地方更高些。

我国农村土地流转存在的主要问题是，只有土地使用权的流转，很少有承包权的流转，而且很多土地流转都是不规范的，甚至连正规的书面合同都没有。这种土地流转方式的好处是不改变现有的土地关系格局，所以容易实施。但是，只有土地使用权的流转不是实质意义上的土地流转，它不利于稳步推进土地集中和规模化经营。首先，土地使用权的流转并没有改变农民对土地的承包权属性，拥有土地承包权的农民由于各种原因可以随时把出租的土地收回来和要求增加租金，即使签订了书面合同也无济于事，这种情况在很多地方已出现过，而且随着土地流转规模的不断扩大和时间的推移，这种纠纷将会越来越多。其次，这种土地流转的期限一般不会很长，一般3-5年，有的甚至只有一年，即使农民遵守合同，这么短的租借期限也不利于种田大户和龙头企业对土地的规划、整治和长期投资，甚至有可能导致对土地进行掠夺性经营。一旦合同到期，如果经营得好，非常有利可图，农民就会收回承包地，或者要求增加租金；如果经营不好，种田大户和公司就会终止租借关系，把承包地退还给农民。不管发生哪种情况，都最终不利于土地的集中和规模化经营。

土地承包权的流转是土地流转的核心。所谓承包权的流转就是让农民把承包权转让出来，与土地完全脱离关系，而让种田专业户和农业公司获得土地的承包权而不仅仅是使用权。只有这样，才能使土地集中和土地规模化经营能够稳步顺畅向前推行。当然，土地承包权的流转要依法进行，要尊重农民的意愿，不能搞强迫。应该认识到，这种放弃承包权的土地流转面临着诸多困难。首先，农业税费的取消和粮补政策使农民拥有承包地不仅没有成本，反而还可以获得收入，这对增加农民收入当然是个好政策，但与此同时这种惠农政策对土地流转却带来不利影响。即使农民长期在外打工或者定居城市，完全脱离了农业和农村，他们也不愿意把承包地让出来。其次，农民工市民化进程缓慢，没有社会保障和住房，使农民工不敢贸然放弃农村的承包地和宅基地。

要消除这些障碍，首先，政府应该对惠农政策加以适当调整，也就是把粮补直接转移给实际种田者，而不是直接转给土地承包户。谁种田补贴给谁，这有利于发挥种田者的积极性，与补贴的初衷相吻合，而且也减少了农民不愿放弃承包地的一些经济动因。其次，政府应该加大力度推进农民工市民化进程，采取各种措施支持和鼓励农民工定居所在城市，与农村和土地脱离关系，让农民工和农民工子女变成城里人，永远脱离农民身份。政府把农民工纳入城市社会保障体系，有资格申请城市保障房，在城市里老有所养，病有所医、住有所居，学有所教。作为交换条件，让农民工有偿转让出农村承包地和宅基地。最后，政府应该为土地流转创造各种有利条件。最重要的是修改现有一些法律，扫除承包权转让的一些法律障碍，让农民拥有土地转让权，可以在市场上进行交易，把土地承包权转让给种田大户和其他农业生产者。此外，政府应为土地交易提供便利条件，如成立土地交易中心，制定土地交易规则，让承包地和宅基地能够在法制范围里进行合法交易。当然，在我国法律中，农村土地是集体所有，农村集体经济组织应该在土地转让过程中组织、协调并获得一部分土地收益权，政府也要对土地流转进行必要监督和引导，防止土地流转中城市工商资本恶意圈地和土地的滥用。

（作者系武汉大学经济发展研究中心教授、博导）