党政机关自身开支占用公共财政偏多，机关成本过高。占用财政开支比例，政府自己公布是19%；国家行政学院2008年给中央领导汇报的是25%；而财政部财政科学研究所披露的是37%。

党政机关成本为何居高不下

机构重复设置。政府系统自身存在部门．重叠和职能交叉；党委一些机构与政府的机构重复设置、职责交叉；政府机关里面属于事业单位的中心太多，少则4-5个，多则10几个。

领导职数过多。地市级和县级，政府的正副职和同级别助理等，都在10-15人的样子；秘书长副秘书长再加上秘书长助理一般是15-20人。包括党委、人大、政协班子等，同级别领导职数在50一60人的样子。如在新乡市，设有1位市长，8位副市长和5位市长助理；1位秘书长，14位副秘书长，另加上6位秘书长助理。铁岭市有10名正副市长、20名正副秘书长。乡镇一级的党委、政府、人大和政

协正副职一般也在20-30人。

缺少公务会计制度。政府支出既包括对社会服务与管理的支出，也包括自身消费。目前机关使用的预算会计把两者混在了一起。主要是预算收支，而不反映其他收支和自身成本费用；对大量的党政机关资产和负债，没有进行会计核算；没有完整的对外报告核算载体，不利于外部监督。

办公资产管理方式有问题。长期以来，党政机关都是固定资产的所有者，既使用办公资产，又经营办公资产。

决策缺少科学理性。许多机关至今未制定科学、严密的决策程序，决策民主化缺乏科学的界定，也没有严格的制度性规定，常常成为说多做少、装点门面的摆设。

公务接待规定不落实。尽管原因比较复杂，但地方同志认为，根本还是要从上级领导机关自身的硬性规范和约束做起，下边就好办了。

领导干部待遇终身制。在离退休以后，县市级以上各类班子主要成员，尤其是省部级以上领导干部却仍然享受任职时的待遇，公车、秘书、警卫、厨师、服务人员、住房等等，都由国家财政支付，甚至领导本人去世后，其家属仍然不愿意退出原领导享受的楼宇住房。地方政府出于礼貌，往往对于莅临休闲旅游的老领导给予高规格接待，花费公款数额不小。

预算约束缺乏民主和权威性。实际上是家计财政、首长财政、随意财政。

降低党政机关成本的措施

正确理解拉动内需和政府消费的关系。有些地方领导误认为，政府自身多支出，对保增长也起到同样作用。这种看法需要纠正。政府支出包括对公共服务和社会管理的支出、自身消费支出两部分。只有党政机关自己花钱少了，也才能腾出更多的财政资源，用于全社会民众的福利开支。

地方大部门体制改革要做实。海口市、深圳市、成都市、顺德市等，将政府系统职能交叉的部门进行整合，对党委和政府间职能重复的机构也进行了合并。如纪检委和政务监督局合并；党委办与政府办合并；组织部人事局、编办、合并；宣传部和文体广电新闻出版局合并；统战部和民族宗教事务局、外事侨务局、侨联合并；政法委员会和司法局合并；成立群工部，合并工会、共青团、妇联、残联等工作职能，等等。

现在这种大刀阔斧的做法还不普遍，主要有几方面的障碍：首先是思想上有顾虑，地方一些同志担心，这样做是不是超越了这次大部门制改革的精神；其次是下级政府合并精简后，因为没有了与上级的对口部门，在项目与资金支持上以及其他利益相关事项上，可能得不到上级的支持；上级来考察联系工作时因没有对口接待而不满意，将来可能会难为下级，等等。为此，在省以下地方政府改革中要注意：

中央政府应对省、地市和县级改革中出现的大胆创新，只要符合基本精神，就应当予以肯定、支持和积极引导；中央和省级政府要从自身做起，坚决不搞机构形式的上下对口；要切实放弃“越位”和“错位”管理的职能事项，不能以转移到内设事业性“中心”的方式，继续变相留在部门机构自己手里。要对机关里面的各类“中心”进行清理，该取消的取消，该社会化的社会化。今后取代的方式是“政府花钱买服务”；机构的编制要立法，不仅定编制、定机构、定职能，而且要定人头财政规模，领导职数过多问题，也一并在编制立法中进行解决。

在推进省直管县改革的同时，试行将乡镇政府改为县级政府的派出机构；用县级人大派驻联络办，取代乡镇一级人大建制；尝试在县一级将政协职能并入人大。

实行政府会计制度。学习国外许多政府建立公务会计制度的经验，实行政府会计制度，建立一个统一的、全面反映政府自身收支和资产负债情况的财务报告体系。这是对党政机关自身办公支出进行约束和测量，实现收支信息透明和外部有效监督的必要基础。考虑到其技术问题特别是部门利益障碍，需要最高领导层和领导机关的推动才能实现。

改革办公资产管理方式。可以借鉴新西兰模式、日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等几种模式的经验。对机关所有的办公大楼和车辆等进行市场化改革：

成立国有办公资产公司，具体负责房产和车辆的采购、维修、保养、管理等，完全实行市场化运作，各党政机关不再是所有者，而只是付费的使用者；

财政部门负责办公设施使用的预算。各机关根据现有人员和工作的需要，提出申请，在财政部门核算审批后列入预算支出，各机构在此范围内自主租用办公用房；

公务用车由各机构在预算范围内自行向汽车公司租赁。

建立决策失误追究制度。国务院可考虑制定决策失误追究法规。落实利益相关者对决策的参与权、表达权和监督权。

用法规约束公务接待。主要是由于利益原因，公务接待一直没有立法约束。中央办公厅和国务院办公厅2006年印发的《党政机关国内公务接待管理规定》的通知实际上没有得到很好执行。改变的途径是提高律令级别和加强约束刚性。可考虑专门订立关于公务接待的规章，也可以通过修改预算法来体现严肃性。明确规定：

实行谁办事、谁付钱的公务支出制度，上级机关到下级属地一切公务支出，由自己负担；实行公务活动与接待工作分离制度，公务活动以外的交通和食宿等由社会服务行业提供，费用由活动者自理；政府年度内必须的接待支出要纳入人大预算，公务接待预算和执行情况必须向社会公开；明确对违反法规的惩处规定。

废除领导干部待遇终身制。现在这种在职与退休相混淆的做法，不仅占用了一大笔财政资源，而且也和“立党为公、执政为民”“科学执政、民主执政、依法执政”“清正廉洁”的宗旨不相吻合。比如干部一旦任职高位，就要得到一套住房。由于进住容易搬离难，结果是领导一任接一任，单位盖楼一栋接一栋。有的干部一路高升，身后就会占有好几处房产。有的离休人员别墅群达800-1000平方米一户。奢侈浪费令人痛心。建议改革领导干部的退休福利待遇，用货币补贴的法规化做法代替传统习惯，根据任职级别确定年度货币补贴额度。

限制国企高管人员的收入。现行规定并未规定薪酬上限。国务院应当明确限薪的国企人员范围和年收入封顶的具体数额。

提高对公共财政支出监督的有效性。若干改革措施包括：将党政机关自身消费和公共预算支出纳入法定化渠道，通过立法，规定党政机关自身支出占财政总支出的最高限额，同时也规定基础教育、公共医疗卫生、社会保障等基本公共支出占财政总支出的最低限额；

实行预算会计和政府会计报告制度，各机构部门要逐级定期向法定机关报送本单位预算执行和运行成本的报表和详细的文字材料，人大和政府网站要按规定公布两类支出的信息；

确定科学合理的绩效评估指标体系和评估程序与方法，将政府绩效与财政预算拨款挂钩，用经济手段推进降低行政成本；

将各级审计部门划入人大序列，赋予审计机关独立地位，变行政系统内部审计为外部审计。 

来源：《改革内参》时间：2011-03-18