当改革需要有一个整体性的、全局性的规范的时候，只有顶层设计能够承担这样的使命

　　顶层设计一般指的是从最高层次上去寻求问题的解决之道。这里的顶层设计与总体规划是在同一个意义上说的，总体规划当然是由顶层来做的，需要宏观思考。正如习近平同志指出的，改革“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。顶层设计的必要性在于，由于顶层站得高，因此它对全局有一个比较好的把握和了解，这是下层所不及的。此外，当需要有一个整体性的、全局性的规范的时候，也只有上层能够承担这样的使命。比如，从我国改革的实践来看，经济体制从计划经济向市场经济的转轨，可以说是顶层设计的结果，当然这并不否认下层在经济体制改革中一系列创新的做法为最终的顶层设计所做出的贡献。

　　顶层设计来自两个方面，一是理论、意识形态，二是实践。改革若有理论指导，那是再好不过的事。任何一种理论都是某一时空的产物，它会受到这一时空条件的限制。马克思指出了人类社会未来发展的方向，但是对于一个社会进入社会主义阶段后究竟如何具体地运行，马克思无法提供现成的答案。事实上，我们在列宁的《国家与革命》一书中还可以看到列宁对管理未来的苏维埃国家的一些比较浪漫的看法，这是因为列宁没有这方面的实践经验。在苏维埃国家建立起来以后，列宁才知道管理国家并非易事，以至于他在后来提出了向资产阶级专家学习的口号，提出要悬赏两本行政管理的著作。由此可见，理论需要创新，需要与时俱进。

　　顶层设计尤其需要理论的创新。如果我们不是对马克思主义的一些理论进行了创造性的发挥，提出了社会主义市场经济的概念并在实践中加以施行，那么中国就不会是今天这个样子。从某种程度上说，恰恰是这种思想解放和勇于创新的顶层设计带来了值得国人骄傲的成就。今天，改革的任务依然艰巨，我们的顶层设计也只有保持一种与时俱进的品格，不断进行理论的创新和思想的解放，才能将改革向前推进。如果我们没有勇气继续去打破一些理论教条，没有勇气去进行新一轮的创新，那么我们不仅不可能再前进一步，而且已有的改革成果也可能丢失。

　　顶层设计的第二个方面是来自实践。这一实践既可以是下层的实践，也可以是顶层自身的实践。就改革而言，地方的实践和首创决不能忽略。改革通常是一个上下互动、互为补充的过程。西方新公共管理改革中的很多创举来自地方，比如无缝隙的政府管理是来自美国明尼苏达州的实践。中国的情况也差不多。比如最终引发全国农村改革的是来自小岗村的实践。因此，顶层设计必须注意借助来自地方的经验和做法。事实上，有时候的顶层设计就是将地方的创举进行总结和凝炼，形成一种全局性的做法或规范。

　　摸着石头过河作为一种渐进改革方法，是在实践基础上摸规律，是有效的

　　摸着石头过河是一种比喻，可以从两个方面理解。一是指探索，没有桥，也没有路线图，只能靠摸石头的方式前行。二是指方法，由于不知道水深水浅，只能通过摸石头的方式前行，摸不到，停一下，以免掉到深水里去。这种方式通常也被称为渐进方法。这两方面实际上是联系在一起的。摸着石头过河的前提是没有桥和路线图。这里可以把桥或路线图比作是理论，摸石头比作是实践。有理论的指导，实践不一定以摸石头的方式进行。但是在缺乏理论指导的情况下，要过河，摸石头不失为一种可以采取的方法。

　　“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”摸着石头过河作为一种渐进方法，在我们的改革设计中受到了最大的青睐。我们采用的初始路径是渐进路径。初始路径选择的重要性，在于它会形成路径依赖。沿着既定的路径，可能进入良性循环。由于渐进的改革和创新在增进获利的同时带来了社会的稳定，这种对渐进改革的路径依赖，在一定程度上保持了改革发展稳定的统一。

　　但是，我们在一定程度上产生了一种“渐进路径的崇拜”，为了求得稳定而一味采取渐进方式。我们采用的改革策略是先边缘后中心、先易后难。但是，改革已经进入了深水区，进入了攻坚阶段，改革正在涉及一些核心的东西。因此，在改革和创新的路径选择上，有时候需要另辟蹊径。沿着老路走达不到目的地，而新路尽管难走，却有希望达到目的地。

　　在改革路径的选择上，需要选择渐进路径，并用巨大的勇气和决心来推动

　　摸着石头过河作为一种在没有或缺乏理论指导的情况下实践先行的做法是必须肯定的，不见得没有桥和路线图就不过河。摸着石头过河作为一种渐进的改革方法在相当程度上也是有效的。在未来的顶层设计中，我们或许在某些方面可能还要摸着石头过河。但摸石头有巨大的时间成本问题。此外，摸到的石头也有可能指引你往后走。因此，我们需要在实践中产生理论，产生过河的路线图，否则我们或许到不了彼岸，或许最后又会回到此岸，或许要付出极大的代价才能到达彼岸。在这里，理论的重要性、路线图的重要性显而易见。

　　这就要求改革的顶层设计打破框框，在自身和地方的实践上进行理论的提炼和突破。理论的突破也是一种创新，这一创新首先要打破自身思想的禁锢。马克思主义理论的生命力在于它与时俱进的品格。

　　其次，也要求改革的顶层设计摆脱改革的渐进路径依赖。这种路径的优点在于，由于没有政策上、做法上大起大落的变化，它可以保持稳定。但是，改革本身就是一种打破稳定的举动。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集体。他们力求巩固现有制度，哪怕新的体制较现存体制更有效率。采用渐进方式的一个考虑无疑是保持稳定，但从另一个意义上说，这种考虑也是对某种利益的迁就和容忍，以至于渐进方式到时候无法再进。这也形成了一种改革变得越来越难的状况。由于没有勇气以坚决的方式打破这一利益格局，原有体制的痛还是在痛，而且是长痛。因此，改革的顶层设计在改革路径的选择上，需要选择渐进路径，但有时也需要选择突破的路径，正如习近平同志指出的，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”舍此，改革就很难向前推进。

　　（作者为复旦大学公共行政系主任、教授）