一方面,制度本身的残缺可能导致制度失灵；另一方面,如果由立法机构或政府制定的外在制度与作为习惯、习俗、伦理规范的内在制度之间差异较大,也可能造成制度失灵。

　　解决各种社会问题,当下有一种共识性的观念是:要靠制度。邓小平就曾说,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面,等等。制度既然如此重要,制度建设当然就必不可少。于是,无论是根治腐败,还是加强校车安全、维护食品安全,各种各样的新制度竞相出台,制度创新的热情始终高涨。

　　然而,在一系列的制度建设过程中,有些制度的实际效果似乎并不乐观。譬如,无论是在法律层面还是党纪层面,反腐败的制度可谓叠床架屋,但腐败问题在当前依然比较严重。再比如,《食品安全法》颁布已有经年,食品安全问题却依然层出不穷,从三聚氰胺到塑化剂,在食品上玩花样似乎怎么也管不住。制度为什么失灵?

　　从制度经济学的一般理论分析,制度首先体现为一种行为规则,告诉人们什么可以做,什么不能做,什么必须做。这就意味着,制度之于人,就像铁轨之于列车,能够对列车的行动路线进行有效的规范。其次,制度的作用主要是抑制,抑制机会主义的行为,还有一些过于乖僻的个人行为,以此促成人的行为的可预见性——这也类似于铁轨,始终约束着列车在轨道上运行,不能在轨道之外的其他地方随意运动。最后,对于违反规则的行为,还要有惩罚措施。这三个要素,既是一项制度得以成立的条件,同时也是一项制度能够产生实际效益的条件。

　　以此为评判标准,或许我们就可以区分,哪些东西是制度,哪些东西还不足以称为制度。譬如,卫生部2011年曾启动了一项禁令,禁止民众在全国的旅馆、餐馆、酒吧、电影院、公园、展览馆、候车室以及公交车内吸烟。但没有多少人认为该禁令会对拥有超过3亿烟民的中国产生重要影响,因为这项规定未能说明对违规者的惩罚措施,这就意味着吸烟者可以忽视它而不会遭受任何损失。现在,很多旨在创设制度的文件为什么形同具文,以至于不能实现文件的意图?原因之一就在于缺少严格的惩罚。除此之外,还有一些文件则是因为没有规定明确的行为模式,也不能产生有效的规范作用。这样一些残缺的文件,表面上看是制度的失灵,其实是“发育不全的制度”的失灵。换言之,一些地方开出的所谓制度“药方”,其实并不具备制度的“药性”,它们并没有成为一种长效机制,如果要给其命名的话,勉强只能称之为一种应急措施。

　　制度本身的残缺可能导致制度的失灵,但是,还有一些制度发育得很完整,有行为模式、有约束机制、有惩罚措施,但它们也会失灵。比如,为加强校车安全管理,保障学生交通安全,2011年11月以来,按照国务院部署,有关部门在总结借鉴国内外经验基础上,组织起草了《校车安全管理条例》。2012年3月,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《校车安全管理条例(草案)》；4月份,《校车安全管理条例》发布。诸多因素表明这项制度是可行的,但校车事件还是屡屡发生,原因何在?

　　从制度的起源来看,制度可以分为内在制度与外在制度。内在制度从人类经验中演化而来,主要体现为习惯、习俗、伦理规范等等,违反这样的内在制度,将会受到共同体内其他成员的正式惩罚或非正式惩罚。至于外在制度,则主要是自上而下地强加和执行的制度,它们由立法机构或政府设计和确立,所规定的惩罚措施可以通过各种正式的方式强加于社会,并可以通过法定的暴力机构来强制实施。但是,由于经验的积累、习惯的养成总是需要一定的时间,这就意味着,内在制度的形成过程总是比较缓慢的。在这种情况下,内在制度与外在制度在行为模式与惩罚措施方面都可能出现差异,由此形成了内外制度之间的抵牾与冲突。因此,为了遏制制度失灵,外在制度的供给者应当尽可能兼顾内在制度,尽可能缩小外在制度与内在制度之间的差异,以缓和两种制度之间的冲突,或许可以最大限度地阻止制度失灵的泛滥。　　　　　　(作者系本报评论员)