改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，并与世界联系日益紧密，国际化水平不断提升。在这一过程之中，中央和地方政府部门、事业单位及国有企业的公务出国、商务考察等对外交流活动与日俱增，规模日益增大。但近些年来，一些党员干部以公务为名，用公款到国外游山玩水的现象屡见报端，虽经中央不断发文予以严令禁止和提高惩处力度，但在一些个别部门和地方仍屡禁不止，并有愈演愈烈之势，严重损害了公职人员的整体形象及党和政府的声誉，社会各界对公款旅游声讨之声日见强烈和高涨。

　　一、因公出国中的违规行为

　　目前，因公出国不外有三种形态：一是正当和正常的出国交流、国际合作、国际考察、商务洽谈等公务活动，总体来看，这部分公务出国占据主流。二是借公务出国之便，顺道进行公款旅游，包括相当一部分是在考察、学习、培训、招商等实质性的公务活动之余，进行变相公款旅游。从当前看，这部分变相公款旅游，占整个违规活动的绝对比重，是推进公务出国费用规模不断膨胀的主要因素，应是重点治理的关键对象。三是在公务出国计划之外，假借因公出国之名，通过弄虚作假、欺骗组织的方式，组织或参与用公款支付的境外旅游。这类假公济私的行为，数量不多，但腐蚀性强，影响特别恶劣，应予以严厉打击。

　　具体来讲，根据近年来媒体的披露，我国公职人员特别是政府官员在公务出国中的违规行为可归纳为以下几种类型：一是因公出国（境）团组或个人违反相关规定，到未经批准的国家和地区旅游，或为观光旅游擅自延长在国外（境）的停留时间；二是为游览风景名胜区，舍近求远，绕道安排行程；三是有的为了实现公款出国旅游的目的，虚报出国任务，规避出国审批，骗取出国批件；四是有的编制两套出国日程安排，一套虚列出国公务活动，用于欺骗审批部门，另一套才是国外实际活动安排，大部分或全部日程都为观光旅游活动；五是通过旅行社或中介机构弄虚作假，购买或伪造邀请函，以访问、考察、学习、参加会议等名义，花费公款到国外旅游；六是有的忽视实质性公务考察活动，将主要精力用于观光旅游，回国后在网上随意抄袭别人的考察报告，应付了事；七是有的挤占挪用专项资金或其他预算资金用于公款出国，或者由下属分管机构和企业出资用于公款出国；八是一些学会通过国内办班，以教育和培训为名，组织公职人员用因私护照或证件进行公款跨境旅游。

　　二、违规行为高发易发的原因

　　目前因公出国环节成为腐败的重灾区，除出国人员自身的道德修养和职业精神有所欠缺外，主要还是制度性因素所致，具体体现为行政利益配置关系的扭曲和权力消费失去约束与监督，诱发公职人员特别是政府官员权力消费过度膨胀。具体表现为以下几个方面：

　　1.因公出国定量上的利益配置均等化。目前我国的因公出国管理制度，是按行政序列加以规定和控制的，不同等级的行政官员，在每年出国次数、出访国家数量、在国外停留时间，以及在国外具体的花费数额方面都有明确的规定。这些规定的本意在于有效控制和管理公务出国的规模。但实际上这种“大锅饭”式的出国管理模式，在执行中变成了官员福利和待遇的象征。这种利益均沾式的管理方式，相当程度上刺激了公职人员特别是政府官员的攀比心理，无形之中强化了公职人员和政府官员的福利消费欲望，并将公务出国演化为奖励、休假机制，甚至将“取消出国考察”作为一种行政惩戒手段加以运用。在这种制度之下，按行政权力进行均等配置所形成的利益分享机制，弱化甚至歪曲了公务出国的本意，大大降低了公务出国的功效，并为腐败的滋生提供了条件。

　　2.因公出国定性上的模糊化。因公出国定性上的模糊化源自于定量上的均等化。既然因公出国是按行政级别进行定量和管理，自然就弱化了因公出国的实质性内容的审核和管理，任何公职人员和政府官员都可以找出千万个理由论证自己出国的合理性，使公务出国的实质性和非实际性的认定空间和弹性被大大拉大，使一些假借公务出国之名，实为公款旅游的行为大行其道。

　　3.因公出国管理上的松弛化。定性上的模糊化，为公务出国的有效管理带来相当大的难度，导致监管不力和管理流于形式化和粗放化，在出国审核中，只要程序合理，对于实质性内容往往忽略不计。特别是近年来随着公职人员队伍的扩大和官员职位及职数增多，公务出国的规模和费用支出总额也水涨船高，使监管越发难以应付，加之在惩处上失之于软，缺乏震慑力，使老问题没有得到有效解决，新问题又不断出现，导致一些部门和地区问题成堆，到了积重难返的地步。

　　4.公务出国资金筹措渠道的多元化。目前在我国，公务出国的主体是掌握一定权力的政府官员，其出国费用除来自于正规的计划内渠道之外，还可能通过下属单位和权力辐射范围内的企业进行“预算外”资金的筹集。这样，在国外这部分官员除正常的实质性公务之外，有条件也有财力进行“搭便车”式的观光游玩，在这隐性腐败的背后，往往暗藏有大量的权钱交易和官商勾结行为。

　　三、对策建议

　　公务出国作为一种权力消费表现方式，需要从管住权力和管住资金两个重要方面入手，除加强公职人员和各级官员的道德修养和职业精神的教育和培养外，还应推进制度的根本性变革，在体制上革除公务出国中的制度弊端，这样才能达到源头治理的效果。

　　1.根据因公出国的不同形态，采取相应的对策。对于正当和合理的因公出国活动，应该给予鼓励，在资金上予以充分满足和支持，在出国的次数上根据实际需要加以确定，不做次数上的限制；对于因公出国中“搭便车”的旅游行为，要加大行政惩罚力度，在行政处罚之外，全额退还相应款项，并应附加数倍的罚款。从而使违规者在经济上付出沉重的代价，进而达到惩戒和警示作用；对于组织与参与弄虚作假和公款旅游的公职人员，应该入刑，以贪污罪加以惩处，追究刑事责任。

　　2.改革现有因公出国管理体制，由程序管理为主向实性内容管理为主转换。通过机制创新和制度调整，剔除因公出国中的干部福利待遇因素。因公出国的审核完全依据是否具有实质内容为标准进行认定和审批，以出国的“实质性”内容为核心确定出国的时间、路线、人员构成、费用支出和考核标准，把公务出国的人财物真正用到“公务”之上。

　　3.加强社会监督，提高因公出国的透明度。对因公出国除加强职能部门监督、纪检监察部门监督和司法部门监督外，一是加强人大监督，特别是加强人大对财政预算的审批、预算执行情况的审查职能，在资金使用的监管上发挥最高权力机构的应有作用，逐步实现因公出国预算的硬约束；二是新闻媒体的监督，通过正反两个方面的报道和宣传，弘扬正气，鞭挞歪风邪气，发挥新闻舆论的导向作用；三是加强社会监督，利用政府信息平台和互联网，对公务出国进行公开，接受社会监督，畅通举报渠道，健全和完善互动、反馈机制。

　　4.运用现代科技手段，提高公务出国的监管效能。一是将各项管理制度、规章、法律条款通过电子计算机系统进行整合，明确管理、审核、监督部门的权力和义务，划定出明确和精准的法规界限和法律红线，用无情的电脑，管住有情的人脑；二是通过对护照、证件等的电子化管理，对官员的出国行踪和路线进行全程和即时跟踪与监控；三是对出国经费进行网络化管理，通过资金流动和流向，监控每一项出国开支的合理性和合法性。

　　5.加强国际合作，强化对因公出国活动的跨境监控。在《联合国反腐败公约》框架内，建立国内与世界相关国家司法机构和反腐败部门的合作、联动机制，同时发挥我国政府各驻外机构的作用，对重点国家和国际旅游热点地区进行重点监控，密切关注和收集各国相关社会舆论与媒体报道，特别对借公务出国之便，出入国外高档娱乐场所、赌场、进行境外洗钱以及外逃的腐败人员进行严厉打击和跨国追捕。