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丁利 吴江:浅析电子政务强化社会问责的作用及实现路径
2012年12月27日14:03   来源:《电子政务》
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来源:《电子政务》2012年第11期

所谓社会问责,是指"一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径,它通过普通市民或公民社会组织,以直接或间接的方式来推进行政问责"。在中国行政问责的实践过程中,我们不难从问责结果中看出,中国问责的主要形式要么是组织机构内部上级对下级部门或官员的垂直问责,要么是人大、司法、审计等政府机构对政府部门或官员的平行问责,真正源自外部公民社会组织的社会问责却屈指可数。当前,中国正处在经济快速发展和社会矛盾频发的关键时期,加快民主政治建设、服务型政府建设和责任政府建设已经成为行政改革的主要内容和重要举措,其中一个重要环节就是深化和加强行政问责制度建设,因此,对社会问责体系的创新性研究和探讨具有很强的理论意义和现实意义。

一、社会问责的缺失

中国目前社会问责的缺失主要表现在社会问责信息公开程度低、程序规范化程度低、主体参与机制匮乏等方面:

(一)社会问责信息公开程度低下

社会问责的最大特点就是实现公民直接参与对政府权力的监督,使政府部门及公务人员对自己的行政行为作出充分的负责任的说明和解释,承担规定的后果和责任。而社会问责效果实现的基础和前提则是政府信息公开,倘若公民对政府的行政行为和运作活动不了解,对如何启动问责的相关依据和过程不熟悉,对问责后的结果和内容不知情,公民就无法表达自己的诉求,就不能真正实现对政府权力的有效监督和制约。从中国的实际情况来看,社会问责的公开程度仍然处于较低的水平,所能获取的只有问责启动前的依据来源信息、问责之后的结果信息以及问责过程中的信息。虽然中国颁布和实施的《政府信息公开条例》对相关社会问责信息的公开起到了保障作用,但由于政府既是行政问责的客体部门也是信息公开的主体部门,很难做到实施公平、公正问责,往往会利用信息不对称的"优势"对不利信息进行隐藏、回避,加之社会问责体系本身缺乏监督和保障。可见,纵然公众日常可以通过很多渠道获取或了解行政问责的相关信息,但这些信息往往是政府公共决策之后形成的结果性信息,很难或者很少能得到真正有用的相关信息。

(二)社会问责程序规范化程度不够

当前社会问责的启动往往是某些事件因公众监督或媒体曝光所形成的巨大社会舆论压力,政府相关部门为了疏导和平息而采取的一种滞后性、被动式的责任追究和惩罚方法。可见,社会问责的启动并不是来自于那些"浮出水面"的事实依据,而是这些事实依据是否能够受到社会公众的广泛关注和深度追踪,只有那些处在"风口浪尖"上的事件才能唤醒问责主体部门启动问责程序。然而,即便促使政府启动问责,由于社会问责制度本身规定不够明确,缺乏可操作性,对于公民或社会组织的检举、控告、投诉,以及新闻媒体曝光的相关信息交由哪些具体部门查证,如何进行查证,证实后按照问题严重程度会有相应的何种处罚,追究责任会划分哪些标准,除降职、撤职外还须承担何种责任,以后又如何复出,以及追究结果如何向公众或媒体进行解释或说明等,都还缺乏程序化的规定。加之问责过程中公众或媒体被挡在问责程序之外,缺乏公共信息以及相应社会问责与监督,导致内部垂直问责中上级对下级具有很大的自由裁量权,合乎法理的处罚也变得不尽人意。可见,问责一经启动,若没有可操作性强的制度化程序,普通公民及社会团体便可能被挡在问责进程之外,社会问责止步于此。

(三)社会问责主体参与机制匮乏

在中国行政问责制的实践轨迹中,中国大部分地方政府在规范性文本中均提出了社会问责的作用和效力(参见表1)。

从表1中可以发现,地方文本当中仅仅交待了社会问责可以作为问责信息的来源,而并没有针对社会问责信息来源就如何启动问责,以及问责的方式、问责的主体和客体等具体方面作出明确规定。由此可见,对社会问责的此种规定和解读有悖于现代民主政治以及责任政府和服务政府构建的核心价值和理念。这使得当公民以及正义媒体面对政府部门及其相关行政人员侵害公民个人权利或公共利益的问题

表1关于行政问责的地方性规范文本分析

名 称

(发布时间)

问责

主体

问贵客体

问责方式

问黄信息来源

(社会问责方面)

《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》( 2003-08-1 5 )

市人民

政府

现任市政府领导,市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位等主要负责人

责令作出书面检查;取消当年评优评先资格;通报批评;诫勉; 责令辞职;给予行政处分;法律法规规定的其他方式

公民、法人和其他组织的检举、控告、技诉,新闻媒体曝光

《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(2004-05-13)

市人民

政府

市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位等主要负责人

取消当年评优、评先资格,诫勉;通报批评;责令在市政府常务会议上作出书面检查;通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉;停职反省;劝其引咎辞职

大致同上

《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》(2005-12-06)

市人民

政府

市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位等主要负责人

责令限期整改;责令作出书面检查;责令公开道歉;通报批评; 责令辞职;建议免职

大致同上

《广州市党政领导干部问责暂行办法》(2009-03-04)

市委或

市政府

市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位等主要党政领导干部

诫勉谈话,责令限期整改;责令作出书面检查,责令公开道歉; 通报批评,调整或建议调整工作岗位;责令辞职,免职或建议免职

大致同上

《北京市行政问责办法》(2011-06-16)

市人民

政府

各行政机关的工作人员和具有公共事务管理职能的各组织的工作人员

责令作出书面检查;责令道歉; 通报批评;行政告诫;停职检查;调离工作岗位;责令辞职;免职

大致同上

时,由于无法可依、无章可循,往往不能真正地参与到整个社会问责的过程中,公民权利的空间受到挤压,丧失了重要的申诉手段和救济途径。

二、电子政务强化社会问责的的作用表现

电子政务建设在加速现代政府治理转型,促进政府职能转变和管理方式创新,构建以公众为导向的服务型政府等方面的功能和作用已经得到了广泛的认同和支持。将原有的社会问责放入电子政务的视域进行审视和再造,必然会令其增添电子政务在提高公共服务能力方面的特殊潜力和优势特征。

(一)有利于社会问责信息公开,推动透明型政府建设

面对环境信息已经越来越处于形式多样化、内容扩展化和变动迅速化的发展趋势,已使政府无法仅仅依靠传统的信息收集与处理的方式就能满足社会公众对于环境信息的需要。电子政务建设被公认是政府信息公开的重点方式。在社会问责方面,通过各级政府搭建的电子政务系统外部平台——政府网站,公众或媒体可以及时方便地获取相关社会问责的新闻和法规,了解和掌握社会问责方面的申诉途径和救济方法。问责主体部门还可以在这个平台上与公众或媒体进行双向的信息交流,及时对侵害公民个人权利或公共利益事件的网上投诉和检举进行答复,并将问责结果在网上公示。这些都进一步提高了政府问责部门环境信息服务的质量,扩大了社会问责信息公开的程度,有利于推动"透明政府"建设。

(二)有利于社会问责程序化,推动责任型政府建设

根据"政府失败说"的观点,由于政府本身所具有的自利动机、集体选择的逻辑、受动机驱使的机构低效等特征,在社会问责深入推进方面,如果没有对政府部门和行政官员严格责任追究的保障机制,政府很难主动履行其所承担的责任,自愿提升政府管理和服务的能力和水平。电子政务对社会问责程序的优化和完善,将使行政官员们不履行或者未正确履行法定职责更易受到制约和追究,这从制度上严格规范了行政官员的行为和操守,久而久之会潜移默化地形成一种内化的社会问责文化,从而在行使行政权力、提供公共产品和服务的过程中,行政官员无论在内化的伦理道德方面还是在外部机制控制方面都愿意也必须尽职尽责、"全心全意"从而逐步推动"责任政府"建设。

(三)有利于扩展社会问责主体参与机制,推动合作型政府建设

公民参与是民主社会的应有之义,是合作型政府的必然途径。电子政务建设为社会问责主体参与行政提供了更多机会,如公民可以通过政府网站对政府部门或行政官员的行为进行检举、控告、监督和评价;同时,政府也必须对公民的诉求作出及时的回应,若政府对公众的需求置之不理或拖延处理的话,就会减低公民对政府的信任,逐渐失去公民的支持,进而丧失其合法性基础。因此,电子政务在社会问责方面的不断深入应用,有助于扩展公众或媒体的参与方式,建立政府部门与公众、媒体之间常态化的沟通渠道,提高公众或媒体参与社会问责的热情和兴趣,进而逐步形成政府连续不断地输出符合公众期待的问责结果,公众连续不断地参与问责、向政府提供问责建议和意见的良性循环,从而更好地推动基于公众和政府关系的合作型政府建设。

三、电子政务强化社会问责的实现路径

既然电子政务在强化社会问责方面有着巨大的优势和作用,我们就应高度重视对如何把电子政务的作用和优势转化为现实效力的策略研究,以实现社会问责的有效实施。

(一)建立健全法规制度

法律制度是国家或国家机关为调节活动主体之间的关系以及社会关系而建立的规范性、强制性的制度体系。中国社会问责制建设仍处在起步阶段,建立健全配套的法律制度是保障社会问责有效实施的关键。

1.建立健全社会问黄的相关法律法规

虽然许多各级地方政府均制定了行政问责的规章制度,但是往往只在文本中就与社会问责有关的信息来源方面进行说明。问责一旦启动,谁来实施问责,谁来监督问责过程,公众或媒体的权力如何保障,问责结果向谁负责等具体情况则无法可循,最终结果往往背离社会问责的初衷,损害公众和媒体的权力。因此,政府必须崇尚立法,保证社会问责相关法律法规的顺畅执行。国家相关立法部门应充分进行实际调研,尽早出台具有针对性的社会问责相关法律法规,提高行政问责体系的权威性和系统性,保障公众和媒体的公共权力和根本利益。

2.健全电子政务相关法律,为社会问责提供必要的法律保障

随着社会问责建设中电子政务应用的不断深入,一些新的问题也逐渐呈现出来,例如网络具有的虚拟性、可复制性、扩散性的特点常常会引发网络民众道德行为失范的现象,有些公众或媒体出于某种目的随意在网络上制造和传播谣言,恶意编造或歪曲事实,对社会问责信息来源的收集取证带来极大的阻碍。因此,应加快电子政务相关法律的研究和制定,特别是加强信息安全、管理方式、流程再造、项目实施等方面的法律法规的研制,通过法律法规来严格要求和约束社会问责中技术层面的缺失和漏洞,保障社会问责的深入实施和完善。

3.完善配套制度建设

保障社会问责的有效实施和顺利开展,除了社会问责自身的法律法规建设以及在技术层面需要规范的电子政务法律法规建设之外,还必须要有相应的配套制度予以扶持和配合。当前在配套制度建设方面,主要应做到以下两个方面:其一,建立科学的绩效评估制度,要创新科学合理的政府考核评价方法,确立政府工作人员实绩考核内容并在网上予以公告,公众或者政府自身在进行政府实绩考核时可有章可循,并使政府考核结果在网上为公众知晓;其二,完善人员培训制度,制定与社会问责相关的系统全面的培训内容,将培训结果纳入本级行政机关行政人员的工作绩效考核当中。

(二)调整优化组织结构

行政组织结构是公共权力运行的核心动力,借助电子政务自身所固有的规制力量对社会问责进行再造和创新势必带来权力配置的改变,进而推动行政组织结构的变革。

1.明确责任

这里的责任既包括问责客体即被问责官员具体应承担哪些明确的领导责任,也包括问责主体部门即垂直上级政府部门及人员在直接实施问责中所承担的责任范围。当前,两者在社会问责的实施过程中均没有规定较为明确的责任划分,一方面原因在于强大的、高度组织化的地方政府及其官员对于公民或媒体具有强势的博弈地位和制约力量,主观层面对社会问责的轻视;另一方面是机构组织的自身惰性,在制度上或技术上缺乏"刚性化"约束和要求。因此,可以在借助电子政务对社会问责制创新的过程中,通过电子政务系统明确相关部门和人员的责任,用"非人格化"的问责系统程序来严格驱动和监督相关工作人员的职能和权利,使所作出的每个行动都是高度透明的。

2.建立地方性专门相关机构

第一是强化社会问责机构的独立性。为提高机构的执行力和协调力,可成立由分管该方面事务的省级领导作为组长的社会问责领导小组,并由各级行政机关的党政一把手作为小组成员,在省委或省政府办公厅下成立专门机构负责具体工作,并直接向组长汇报。第二是清晰定位专门机构的具体职能。主要包含四项职能:①信息搜集和查证职能,负责对社会问责信息进行收集,并验证信息的真实性,同时提交具体实施问责的主体部门启动问责;②内部协调和沟通职能,无论在问责启动前期、问责过程中还是问责后的结果公示,都要与其他具有对政府部门或行政官员责任进行认定和追究的合法问责实施主体充分沟通,使问责更加公开透明、流畅有序;③宣传和疏导职能,做好政府机构与公众媒体之间的宣传和疏导工作,及时公开问责信息,积极疏导问责方面的舆论和民意,创造良好的社会问责文化氛围;④监督职能,充分进行督导和调整,保证问责全过程顺利进行。

(三)搭建社会问责信息系统

目前,社会问责的电子政务应用还处在一个较低水平,仅能对公众实现问责前信息的收集和问责后结果信息的发布,以及对实施问责的主体完成部门内部简单的办公自动化。因此,应该充分利用和融合信息化所带来的电子政务这一新型的行政管理方式和手段,从技术层面推进社会问责内部流程的再造,建立与电子政务高度结合的内部社会问责信息系统。

其主要的做法是从原有的社会问责流程着手,综合考虑公众或媒体以及实施问责主体人员的需求,对问责流程进行重新审视,找到影响问责效果的关键路径实施优化和再造,同时借助计算机技术对问责流程进行编程,使流程中的每一重要环节都要通过程序固化和驱动,最终完成社会问责信息系统的构建。社会问责信息系统按照流程和功能可以依次划分为四个子系统(参见:图1)。

图1社会问责信息系统模型

1.信息收集子系统

信息收集子系统主要完成对公众或媒体信息的收集整理功能。为了加速实现电子政务的广泛应用,该子系统不仅要对政府网站上的问责信息来源进行收集,而且要在非涉密的情况下,与信访、纪检等部门专门建立社会问责信息共享专网,完成对社会问责信息来源的广泛收集和最大整合。

2.问贵启动子系统

问责启动子系统是实施社会问责的重要环节。通过对上一子系统收集的信息进行多种方式的验证,判断信息的真实性和可靠性,决定是否启动问责。然而在启动问责的过程中,经常会出现信息寻租的现象,所谓信息寻租就是“政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以维护其既得利益。导致信息寻租的主要原因是传统政务体制里的弊病,即政府权力部门化、部门权利利益化……”因此,对于是否启动问责,实施问责的主体部门应该通过政府网站建立相关栏目,向公众或媒体对是否启动问责进行解释性的说明和疏导,同时明确划分启动问责的行政人员责任,并通过计算机程序对该环节加以固化和监督。

3.问责处理子系统

问责处理子系统的主要功能是进行责任的评估和追究。该子系统的大致流程是:按照相关法律法规的内容,首先界定和量化责任的级别,再根据量化后的标准通过计算机程序自动确定具体实施责任追究和惩罚的相关部门,一般按照不同的失范行为交由司法机关、立法机关或行政机关内部进行处理,然后将各部门已制定的问责的方式编程固化在程序当中,交由系统驱动对问责客体部门或人员实施惩罚,最后生成问责结果信息。为了保障问责处理环节的公证,在该流程中应寻找和设定容易产生"衔私舞弊"和"暗箱操作"的重要结点,电子政务系统会保留对人为操作这些结点所产生的电子痕迹,同时对违规操作进行干预和报警,最大程度地提升问责处理系统的效能。

4.舆论疏导子系统

民众往往通过政府网站或其他网络媒体来反映自己遇到的政府部门或行政人员侵害公民个人权利或公共利益的事实,如果民众所反映的问题得不到政府相关部门的重视或拖延解决的话,网络便成为舆论的放大器,就可能使个体的情绪迅速扩散,形成网上炒作,最终可能激化社会矛盾,严重影响现实社会秩序。因此,该系统要实现的功能主要具有以下几个方面:首先,要做到对未启动问责的公众反映的信息来源进行及时、详细的解释和说明;其次,要实现对启动问责后的处理结果在政府网站上及时公开;最后,要定期收集和归纳社会问责信息,分析和判断未来一定时期内由公众群体社会问责事件导致和诱发所产生的思想动态、舆论趋势,以便在政府层面更好地进行网络干预和民意疏导,避免群体性事件的发生。

(四)构建社会问责文化

问责制的良性运行归根到底是一种文化积累和释放的过程,它不仅要通过法律制度来保证,更重要的还要靠社会的政治文化底蕴来实现。因此,要促进社会问责的快速有效发展,必须加强社会问责文化环境建设。当前,中国社会问责文化的缺失主要表现在两个方面:一是政府部门及其官员"对下"责任意识淡漠。由于"官本位思想"根深蒂固,部分政府官员认为自己的晋升、权力和利益来自于上级领导的提拔和重视,把对上级领导负责看得非常重要,而对公众的建议和意见则置若罔闻。二是社会政治参与意识淡薄。就中国绝大多数公众而言,长期以来形成了普遍的服从心理和政治冷漠心理,使其害怕对政府及其官员进行问责,或者根本没有问责的意识,导致公众缺乏对行政活动的广泛参与和有效监督。因此,需要从以下两个方面加强社会问责文化的构建:

一是要对公众和媒体进行问责教育,使公众和媒体了解对违法违规的行政部门或官员提起问责是其拥有的不可否认的正常权力,同时也是公众对政府负责所应尽的义务。通过社会教育宣传、对公众的检举和新闻媒体的曝光给予奖励等多种形式,激发公民参与社会问责的热情,转变公民对政府服从和政治冷漠的心理态度,从而在全社会形成一种积极、健康、向上的问责氛围。

二是要对各级政府部门及行政官员进行问黄教育,侧重点应当放在责任意识培育和法律法规教育上。通过责任意识的培养,使各级政府部门及行政官员真正明白所拥有的公共权力来源于人民权力的让渡,而不是上级部门或领导,应该责无旁贷地承担与自身权力相对应的责任,从而在各级政府部门及行政官员中形成一种常规的问责意识和良好氛围,将问责作为一种有利于政府自身建设、官员自身发展的常态化机制来正确对待和自觉接受;在进行行政问责法律法规教育方面,应该定期组织学习中央和地方有关社会问责方面的法律法规,充分掌握其中的问责范围问责流程、问责方式等具体内容,合理定位行政官员自身权力和责任的对等关系,认真思考尽职尽责完成本职工作的方式方法,从而把社会问责理念真正落实到每个行政官员的日常工作和生活中。

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作者简介:

丁利,吉林大学行政学院博士研究生,辽宁师范大学政治与行政学院讲师。

吴江,中国人事科学研究院院长、研究员、博士生导师、国家特殊津贴专家。第十一届全国政协委员、国际行政科学学会副主席、中国人才研究会常务副会长、中国行政管学会副会长、中国机构编制委员会副会长、中国领导科学学会副会长等。历任中央组织部研究室副主任、国家行政学院公共管理教研部主任等职。

(责编:万鹏、赵晶)

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