空谈误国，实干兴邦。要做到改革不停顿、开放不止步，推进中国制度改革顶层设计和总体规划破题，必须理论先行，建立理论框架，形成理论支撑。既有利于从思想上聚合各项相关改革协调推进的正能量，更有利于在宏观、中观、微观层面探索制度改革、制度创新的路径。

一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻不能没有理论思维。习近平同志指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”“我们要尊重人民首创精神，在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，聚合各项相关改革协调推进的正能量。”

顶层设计是一个借用词汇，在社会科学领域出现的时间较短，国家领导人和政府文件多次提到“顶层设计”，笔者理解是专指中国体制、机制和制度改革与创新的顶层设计，有其特定含义，而不是一般意义上的概念借用。理论界至今未见对顶层设计理论框架作深入研究的论著。

中国制度改革顶层设计理论框架需要借鉴经济学前沿理论成果。现代经济学代表了一种研究经济行为和现象的分析方法或框架。现代经济学理论分析框架，由三个主要部分组成：视角、参照系或基准点和分析工具。视角提供了从实际出发看问题的角度和着眼点。“参照系”或“基准点”建立了一些让人们更好地理解现实的标尺。分析工具提供了一系列方法集合，它们多是各种图像模型和数学模型。我们尝试借鉴现代经济学理论框架，建立中国制度顶层设计理论框架。

从制度顶层设计实际出发看问题的视角和着眼点

根据诺贝尔经济学奖获得者诺斯对“制度”的解释：制度是人们所发明设计的对人们相互交往的约束，它们由正式的规则(宪法、法律、法规、规章、条例)、非正式的约束(行为规范、惯例和自我限定的行为准则)和它们的实施机制组成。制度从结构上看具有三个组成部分：正式制度、非正式制度和实施机制。经济学家看问题的出发点通常基于三项基本假设：经济人的偏好、生产技术和制度约束、可供使用的资源禀赋，包括信息。并以“均衡”、“效率”作为分析的着眼点。我们研究制度的顶层设计理论框架，必须以中国当今多元化利益主体的“动机”、现实制度约束的“机会”和制度执行的“成本”为视点，建立中国制度顶层设计“动机、机会、成本与正式制度、非正式制度、实施机制三维对应分析框架。”

动机。制度的设计是基于“理性经济人”假设，制度的发明是人类对人性清醒的认识的结果。康德说：“道德是理想的，而制度是现实的。道德是扬善的，而制度是抑恶的。”小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”胡锦涛同志提出：“反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的原因从体制机制上找原因。”这些名人警言告诉我们深刻道理的同时也道出了制度的起源和重要。

机会。机会是指制度的严密、科学程度，体现制度的效率。以市场体制为例，如果政府控制的各类稀缺资源过多，市场在资源配置中未能充分发挥基础性作用，社会主义市场经济制度资源分配的合理程度也就无法发挥最大效率，体现制度均衡。以权力结构为例，只要规范权力运行和监督制约权力等制度严密、科学，惩戒违规用权、激励规范用权等制度公正、严格，制度实施才有力，制度效率才高，漏洞也少。

成本。制度能否得到执行，关键是该制度的“违约成本”。即违反制度而受到惩罚和付出代价的大小。包括两层含义：一是查处概率高低，即违反制度的行为被发现和追究的可能性的大小;二是对违反制度行为查处后惩罚措施的严厉程度。没有强制性惩罚措施的规则是无用的，而当惩罚不再适用时，制度也就失效了。

通过对动机、机会、成本三个维度的界定，设定行为假设，给出制度安排，选择均衡结果，进行评估比较，建立制度顶层设计的视角。

参照系或基准点：任何一个理论的框架，都需要一些看上去离现实比较远，但揭示了重要关系的基准。笔者提出动机、机会、成本三个维度与正式制度、非正式制度、实施机制三个维度对应的参照系结构，建立一些让人们更好地理解现实的标尺，揭示制度因素重要关系的参照系或基准点。

冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，我们必须从理论到实践探索新的创造

现行研究制度体系的层次分类方法一般是单一静态结构。实践中一般分为宏观层次：宪法、党章、法律、纲要、规划等体制性安排;中观层次：相关法律和法规、规则、规章、条例等机制性安排;微观层次：各种具体制度安排、对策、做法和经验。今天的中国社会政治经济是多元的、系统的、变化的、复杂的，研究制度顶层设计应该是立体的、动态的。我们根据制度分层理论从宏观、中观、微观三个层面探寻制度顶层设计的新理论支撑。

微观上分析和设计制度——人类行为理论与交易费用理论相结合。

诺斯指出，“我们的制度理论是建立在人类行为理论与交易费用理论相结合的基础之上的。当我们将二者结合起来时，我们就能理解诸种制度何以会存在，以及它们在社会运行中发挥了何种作用。”笔者试图从这一角度研究制度的基本规则和规律。

从人类行为理论角度分析，根据 “理性经济人”假设，任何“理性经济人”在参与社会行动时的最大动机在于追求自身利益或效用的最大化。当一个理性经济人选定行为目标后，会根据成本——收益的理性计算权衡各种可行方案，从而作出最佳选择。

从减少交易费用角度分析，人与人之间交易费用的存在必将导致制度的出现，而制度的运作又必将对降低交易费用非常有益。若没有制度对交易进行约束，斯密的“看不见的手”的作用很有可能带来社会经济生活的混乱。减少交易费用起源说的另一独到之处在于提出了“制度选择思想”。在科斯看来，选择的依据是两个层次上的比较：一个层次是不同的、可供选择的制度类型的交易费用比较;另一个层次是制度变迁、操作的成本与其带来的收益的比较。

通过人类行为理论与交易费用理论相结合研究，我们进一步探索制度顶层设计的基本理论和基本原理：制度设计要体现前瞻性，制度制定要体现民主性，制度结构要体现协调性，制度规定要体现科学性，制度本质要体现普适性，制度落实要体现操作性，制度执行要体现严肃性，制度评估要体现严密性。

中观上安排和推行制度实施——正式制度与非正式制度相结合。

正式制度和非正式制度作为制度结构中从不同角度规范社会、经济行为的规则形式，它们互为耦合的程度直接影响着制度结构的效能。当正式制度和非正式制度在实施过程中的互补性关系较弱时，二者在保障社会经济运行方面会出现功能障碍。反之，正式制度在得到参与社会行动的个人或组织的认可，并与非正式制度在结构和功能上形成较强的互补性时，才可能在较低的实施成本上实现高效率的运转。

正式制度在制定之初，面对的社会环境是十分复杂的(存在多种不确定性因素)，正式制度制定者由于本身的有限理性，很难对任一违反社会规则体系的行为有明确的认知，致使单一制度安排或者由单一制度构成的整体制度安排具有一定的缺陷性，即产生制度漏洞。而正式制度在实施过程当中，也可能面临执行不力的窘境。制度安排的实施者也是“经济人”，在执行制度安排的过程中，他们不可避免地会考虑自身效用的最大化，由此很可能造成对制度的歪曲执行，从而导致制度安排的本意和执行结果的不符。当制度安排及制度执行存在缺陷时，非正式制度因其具有较好的经济功能、社会管理功能和道德教化功能，可以弥补正式制度在制度安排和实施环节的不足。

制度建设正式制度与非正式制度的有机协调，有利于明晰制度建设的基本思路。要协调好制度建设和文化建设的关系，什么样的制度会产生什么样的文化，更深一层讲，制度的缺陷在一定程度上会强化思想文化教育的缺陷。要研究正式制度成本问题，法律制度不能也不可能调节或干预人们生活中的一切行为。任何时候法律制度都只能是一张网，而不能是一堵墙。国家在实施正式制度时，往往需要支付庞大的成本，这就限制了正式制度的实施范围。而非正式制度则可以在正式制度实施成本极高的领域内替代正式制度，规范个人、组织行为，降低交易费用，辅助正式制度的有效运行。

宏观上制度建设的整体设计——自发演化与理性建构相结合。

从宏观层面推进顶层设计，要以“自发社会秩序”理论与“制度变迁”理论为逻辑起点。“自发社会秩序”理论与“制度变迁”理论，是诺贝尔经济学奖得主哈耶克、诺斯分别在不同年代提出的重要理论。

哈耶克指出，他所使用的“社会自发秩序”有两重含义：其一是作为不同的个人在社群或社会交往中呈现出来的一种有条不紊的行动结构，而这种作为“行动的秩序”是指经由参与其间的个人遵循一般性规则并进行个人调试而展现出来的作为一种结果的一种状态、一种情形。其二管束着个人行为包括法律规则在内的“规则系统”。在休谟、弗格森以及斯密的演化理性主义的影响下，哈耶克特别强调了社会秩序的自发演化过程，他把自发秩序理解为社会成员在相互交往中所保持的并非他们有意建构的一种行动的状态，一种在他们的行动和交往中所表现出来的常规性和划一性。哈耶克同时指出人的理性是有限的，在认识自身能力以及社会生活方面有一定的局限性。如果执意滥用理性，那么人为设计的社会、经济体制和制度将会是低效率或者无效率的。

在建构理性主义的指引下，诺斯以三大理论：产权理论、国家理论和意识形态理论为基石，建构了自己的“制度变迁”理论。他认为，参与社会行动的个人、组织尤其是政治经济企业家为了降低交易费用，推进了制度的发明与创新，而这一制度变迁来自于统治者和企业家们的理性建构，并非社会秩序的自发生成。但不可否认的是，诺斯在上世纪90年代以后逐渐在非正式制度的变迁方面基本接受了演化理性主义的分析路径。诺斯制度变迁理论中的“路径依赖”及其“锁入效应” 提醒我们，一方面要把握好未来制度安排设计的经济环境，另一方面也必须注重制度的执行路径。若路径选择有误，在“锁入效应”的诱导下将会陷于难以自拔的困境。

研究中国制度顶层设计，我们要将自发演化与理性建构相结合。一方面，我们要研究制度变迁的基本规律，在人们的社会交往的行动过程中经由“试错过程(trial and error procedure)”和“赢者生存 (the survial of the successful)”的实践以及“积累性发展(cumulative growth)”的方式而逐渐形成的社会生活形式就是“自发秩序”。另一方面，我们要发挥参与社会行动的个人、组织尤其是政治家、经济企业家为了降低交易费用的驱动力，推进制度的发明与创新，进行顶层设计和理性建构，使中国特色社会主义制度不断完善，为实现中华民族伟大复兴提供坚实的保障。

(作者为北京大学立法研究中心客座教授)

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