目前中国大多数农民以及城市中低收入者的经济基础，与汉唐盛世的小农相似，面对这样的基础，如若进行激进的政治改革是不能没有风险的

渐进式政治发展道路必将延续

政治发展道路的选择既取决于决策集团的价值偏好、主观意愿，更取决于其所在的时空环境，即所谓“形势比人强”。在所有的时空环境中，又以经济基础的因素最为关键。关于这一点，有必要从有关历史经验谈起。

中国历史上有这样一种现象：像秦皇、汉武之类激进型政治家多无好的政治结果。雄才大略、经天纬地的汉武帝、唐明皇恰恰是强盛的汉唐极盛而衰的转折点。而像西汉文帝、景帝之类稳健型政治家却常有好的政治归宿。之所以如此，个中原因固然复杂，但也无不与小农的经济基础有关。中国自古以农立国，小农经济基础一向脆弱，即使汉唐盛世，百姓生活也不过是“温饱有余而小康不足”，承载不起上层建筑领域太多作为。强盛的汉唐正是由于汉武帝、唐明皇对西北用兵过度，过于提取民力，使貌似坚实无比(整体实力上)、实则脆弱不堪(微观小农方面)的经济基础崩溃，结果是对西北少数民族的仗是不折不扣地打赢了，但也不折不扣地打垮了自己。

目前中国大多数农民以及城市中低收入者的经济基础，与汉唐盛世的小农相似，一个家庭若不买房、不生大病、不供大学生，则“温饱有余”;若有三者之一，则“温饱无余”，是为典型的“小康不足”!面对这样的基础，如若进行激进的政治改革是不能没有风险的。

政治是现实的，也是历史的，前任的政治遗产必然会对后任有影响;政治是主观的，但也是理性选择的，只有审时度势、冷静思考、科学分析得出的结论方能“吹尽黄沙始见金”，经得起岁月的检验。上世纪90年代末以来，中央经过对国内外形势全面、深入的研判后，一致得出的战略共识便是十六大上明确提出的本世纪头20年是中国发展的战略机遇期，2011年国家“十二五”规划再次强调了该机遇期。这就意味着，至少到2020年经济发展依然是中心，其他所有工作都要围绕这个中心来展开。除非国内外形势突变，使决策集团感到该战略机遇期濒临消失。但至少到目前为止，尚无如是变化迹象。

由此不难推测，至少到2020年中国政治发展道路应是渐进的，激进的政治改革由于存在政治稳定风险、不利于把握战略机遇期等原因，应该不是现实选项。这正是十八大报告中明确宣示“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”的本意所在。

什么是真正的渐进式政治发展

当然，渐进式政治发展道路决不等于“名为渐进，实为不进”：在“不稳定幻象”作祟下，绕开体制难题，“尊重”既得利益，惧怕大刀阔斧，一味小心翼翼，缝缝补补，从而将问题击鼓传花，让小疾积成大患。

实际上，30余年中国改革开放的历史业已表明：第一，中国共产党是维系中国社会稳定的强大力量，只要坚持党的正确领导，坚持有中国特色的社会主义道路，即使改革的步子迈得大一点，也不会有什么稳定之虞。

第二，改革与稳定相互促进。凡是符合人民利益的改革，力度越大越能赢得人民的支持，政权的合法性及稳定性越强;而民怨四起、危机四伏之时总是改革不力、不当之时，一味求稳怕乱反而有碍稳定。

第三，中国改革是危机驱动型改革，中国共产党是民意导向型政党，在“摸着石头过河”的改革导向下，30余年一路走来，那些社会有需求、改起来相对容易的问题，或者改革虽有难度但只要一改效果即立竿见影的问题，多已被优先改革。剩下的问题要么所涉及既得利益面太广太深，改革难度太大(如腐败、权贵与资本结合、分配不公、城乡二元体制等);要么是国家发展的基础性问题，不仅改革难度大，而且改革效果也难立竿见影(如大部制改革、行政层级精简及行政区划改革等)，可谓个个都是“绕不开、躲不过”的体制难题，需要决策者非凡的勇气与担当。

很显然，对这些体制难题大胆地进行系统、深入的改革，不仅不违背渐进式政治发展原则，反而应是渐进式政治发展的题中之义。

渐进式政治发展的基础及关键

腐败、贫富分化、利益集团绑架政策、市场化不足、社会福利细碎化、农民工半城市化问题等都是亟待解决的现实难题，但这些难题难解的背后又都不无政治发展滞后的影子。

十六大以来，党和政府在政治发展上进行了诸多有益的尝试。诸如，以大部制改革为突破口，优化政府横向组织结构;在8个省37个县进行省直管县试点，合理划分中央和地方的事权和财权，理顺中央与地方关系，促进基本公共服务均等化;尝试推行官员财产申报制度，推进政府预决算公开;进一步改革行政审批制度，加快政府职能转变，完善市场经济体制等。这些既昭示了中国未来政治发展的方向，也为政府体制的进一步改革准备了基础。

关于十八后中国政府体制改革，不少学者主张并预测大部制改革应是重点。笔者认为，大部制改革虽能减少部门间扯皮现象，提高效率，但是大部制改革是否真能建立类似国外核心司与执行局之间决策与执行的分离，仍有疑问;在中国特有的人情社会里，同一部委内机构上的决策、执行分离是否真能带来本质上的决策、执行分离，进而将权力及利益部门化现象一网打尽，值得忧虑。

与横向上大部门制改革相比，纵向上精简政府层级、理顺中央和地方关系则显得更基础、更关键。例如，国人对收入差距大十分反感，诸多怨气和戾气均源于此，可见财税体制改革已时不我待，而财税改革直接牵涉中央和地方关系，牵涉集权与分权。再如，由于户籍制度改革滞后，中国城市化多有“半城市化”特征，流动人口在住房、子女教育等属地化服务上有名无实，而户籍制度改革滞后的根源是福利体系的割据状态，这同样关及中央和地方事权和财权划分，而理顺中央和地方关系的前提又在于精简行政层级。

目前从中央到地方共有中央、省、市、县(区)、乡(镇)五级实体政权，不设区的市、市辖区下还有准一级政府的街道，乡镇或街道下，还有代行了诸多政府职能的村(居)委会。过多的层级导致了如下弊端：

一是一些原本不错的中央政策，经过一级级地执行，存在走样的隐忧。

二是众多编制被浪费在“用文件落实文件”的政府中间层级，使身处管理、服务一线的基层政府人手严重不足，直接导致了一线治理效果欠佳。

三是众多职权被截留在“用文件落实文件”的政府中间层级，使得身处一线的基层政府成为“没有子弹的枪”，这种“看得见的管不着，管得着的看不见”式的制度安排，使底层社会充斥了太多管理漏洞和服务真空，而国人又极喜欢且极善于钻空子，以致基层管理乱象丛生。

四是过多的政府层级，使中央与地方政府之间、上下级政府之间分权困难。分权越困难，地方政府就越难因地制宜地对本地事务进行“无缝隙”管理。既如此，则需要国家法律、中央政策具有高度的具体性、针对性。可是，地大物薄、人口超多、地区差别及贫富差异虚悬的特殊国情，又迫使国家法律、中央政策甚至省级政府政策，都必须有较强的原则性，而非具体性、针对性。该矛盾是导致基层社会频出“潜规则”及“灰色地带”的关键原因，也是某些地方执政者常被人诟病为“善管大事但不善管细节”的病根所在。

历史上，地域比今日辽阔、交通及管理能力远逊于今日的汉、唐王朝，均可实行郡县或州县两级制，且管理效果尚佳，足见今日中国未精简政府层级，乃“不为也，非不能也”。

(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授)