行政程序是指政府机关行使行政权力,作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。科学的行政程序既保证政府机关合法、公正、高效地行使职权,又保障公民、法人和其他组织对政府行政过程的了解、监督和参与,是依法行政、民主行政、科学行政、高效行政的重要内容,是实施依法治国基本国策的必然要求。近年来,虽然立法部门针对政府的重要行政行为制定了如《行政处罚法》《行政许可法》等程序性法规,湖南、山东两省也先后出台了地方性的行政程序规定,但从全国来看,行政程序建设整体发展并不平衡,依然缺乏统一性、配套性和规范性。尽快启动国家层面的统一的《行政程序法》立法程序,使行政程序法定化、科学化,是规范和制约行政行为,保障行政权力合法合理行使的关键,也是加强程序建设的核心内容。

　　树立正确的程序观念是加强行政程序建设的前提。由于历史传统、现行体制等原因,程序意识淡薄,重实体法、轻程序法,漠视程序、违反程序等现象仍然不同程度的存在。推动依法行政,建设法治政府,首先要强化程序意识,克服长期以来“重实体、轻程序”“重结果、轻过程”观念的影响,树立“程序违法也是违法”“不按程序进行的执法行为是无效执法”的意识；营造行政执法讲程序、用程序、守程序,以程序意识影响和指导执法实践的浓厚氛围,使行政必有程序和执法必按程序成为政府执法部门和执法人员的自觉行动；通过以程序法保证实体法的有效实施,提高依法行政的法律质量和社会效益。

　　科学合理设定行政程序是加强程序建设的关键。科学设定行政程序的原则是:合法、合理、必要,精简、统一、效能。现有的行政程序规范,都是散见于各个层级的行政行为单行法律文件和各地区、各部门、各行业的行政程序规定中,互不相属且时有抵触,缺乏统一性、配套性。有的已出台、运行多年,已落后于经济社会的发展；有的是地区利益、部门利益的产物,本身就不合理甚至不合法。对这些不合理的程序设定,有必要进行认真梳理,重新设定,使之合法合理,科学规范,为制定全国统一的行政程序法铺平道路。

　　应坚持行政程序与行政效率的辩证统一。如何正确处理行政程序与行政效率问题,是全面贯彻落实行政程序规定,规范政府行为、实行依法行政中迫切需要研究解决的重大现实问题,也是一个亟需研究探讨的理论问题。行政程序与行政效率是依法行政实践中一对对立统一的矛盾,必须严格按照依法行政的要求,实事求是地辩证看待,正确处理两者的关系。在科学公正合理的行政程序法规面前,效率必须服从程序,不按程序法规进行的执法行为,效率再高,实际上是无效的,因为它是非法的。同样,如果因为行政环节太多,行政过程太繁琐,行政程序不公正、不规范、不合理、甚至不合法,而阻碍了行政流程的运行,导致行政效率低下,就应当对有关的行政程序进行修改、规范或废止,代之以合法合理、简便高效的行政程序。

　　加大程序执法监督问责力度,防止行政程序腐败是决定行政程序建设成败的关键。所谓程序腐败是指利用人们对于程序公正在认识上的误区,把程序作为挡箭牌,以按行政程序执法为名,行部门利益之实,在看似合法公正的程序下,从事暗箱操作、滥用权力的非法行径；或使规定的程序形同虚设,执行程序走过场,搞政治作秀。防止行政程序腐败,关键在于建立健全制度机制。要通过强化政府内部纪律监察制度和人大政协监督、社会舆论监督等行政程序执法监督机制,加强行政程序的合法性、合理性、公开性和公正性。要定期检查和考核政府部门的行政执法行为,特别是重大行政决策是否严格按程序进行。对行政程序执法中出现和发现的问题,严格实行问责制,切实加大责任追究和监督查处力度,从制度层面防止政治作秀,杜绝有令不行、有禁不止、违背承诺、失职渎职和以程序谋私等程序腐败行为。积极开展政务公开,让行政权力在阳光下运行,让行政程序与相对人见面,不仅要公开程序的具体内容,还要公开程序的制定依据,切实保障相对人对行政程序的知情权、对行政效率的评判权、对依法行政的鉴定权。切实运用好检查考核、监察监督和评议的结果,奖优惩劣,促进程序建设健康发展,推动政府作风不断转变,确保依法行政不断深入。

　　(作者系山东省行政管理学会副会长)